Представляем вашему вниманию четвертую главу спецпроекта «Паспорт региона: Пермский край», посвященную оценке уровня взаимодействия региональной власти и региональных структур федеральных органов власти региона. Текст основан на экспертном опросе, проведенном «УралПолит.Ru» весной текущего года, среди представителей политического и бизнес-истеблишмента Прикамья. Основная тема «Паспорта региона: Пермский край» – эффективность управления регионом с точки зрения региональной элиты. Полнотекстовая версия доступна для скачивания здесь.
Представляем вашему вниманию четвертую главу спецпроекта «Паспорт региона: Пермский край», посвященную оценке уровня взаимодействия региональной власти и региональных структур федеральных органов власти региона. Текст основан на экспертном опросе, проведенном «УралПолит.Ru» весной текущего года, среди представителей политического и бизнес-истеблишмента Прикамья. Основная тема «Паспорта региона: Пермский край» – эффективность управления регионом с точки зрения региональной элиты. Полнотекстовая версия доступна для скачивания здесь.
Исполнительные власти региона практически каждый день сталкиваются с представителями федеральных властей в виде региональных структур – силовых ведомств, суда, надзорных органов, полномочных представительств президента в федеральных округах. Естественно, что специфика каждого региона накладывает свой отпечаток на тот уровень отношений, который строится между региональными властями и местными представителями власти федеральной. В данной главе эксперты оценивали слаженность этих ветвей власти, а также обсуждали вопрос, можно ли называть действия обеих ветвей последовательными и взаимоподдерживающими.
Следует отметить, что в этом блоке респонденты, как правило, по собственному усмотрению интерпретировали заданные вопросы. Им предлагалось оценить взаимодействие региональной власти и региональных структур федеральных органов власти в Пермском крае. Однако многие сочли необходимым говорить о более масштабном уровне взаимодействия, например о взаимоотношениях губернатора и администрации президента, федеральных министерств, т. е. о взаимодействии напрямую с федеральным центром.
Подавляющее большинство экспертов полагают, что главную роль во взаимодействии региональных и федеральных властей играют прежде всего личные, а не формальные отношения. Именно контакты, приобретенные во время личных знакомств, играют доминирующую роль, которую нельзя недооценивать.
Также большинство экспертов не склонны считать действия региональных и федеральных властей последовательными и взаимоподдерживающими. Некоторые приводят конкретные примеры конфликтов между губернатором и силовыми ведомствами, являющимися представителями федеральных структур на местах. Часть экспертов полагает, что Пермский регион стремится предугадать решения федералов, но мало что от этого имеет.
Система личных взаимотношений как способ выживания
Итак, от наличия личных связей напрямую зависит успешность взаимодействия региональных и федеральных структур власти, считает большинство экспертов. Они полагают, что это важно в конкуренции за федеральные деньги и трудовые ресурсы.
Однако ни у кого нет системного понимания, каким должно быть это взаимодействие: «Тут очень важно понимание – какую систему мы отстраиваем? Децентрализованного управления с наделением полномочиями и ресурсов или всё-таки систему централизованного управления?»
Респонденты говорят, что на сегодняшний день у нас федеративное государство, однако все бюджеты развития, все источники и ресурсы для развития сконцентрированы в Москве. «Поэтому мы пытаемся выстроить систему личных взаимоотношений между руководителями правительства и Администрацией Президента Российской Федерации», – считает один эксперт.
Эксперт из бизнес-сообщества прямо указал на необходимость выстраивать личные взаимоотношения с федералами, ссылаясь на собственный пример: пока были проблемы с федералами – и на его предприятии были проблемы, как только он выстроил отношения «с кем надо» – на заводе стало всё хорошо.
«Мы – регион-донор, в котором не так всё плохо: люди на рельсы не ложатся, деньги вовремя перечисляем. Поэтому у нас есть возможность завязать такие контакты», – отмечает эксперт.
Другой респондент, придерживаясь аналогичной точки зрения, отмечает, что «неукоснительное выполнение воли федерального центра региональной властью – это один из способов выживания Пермского края».
С этой же целью, считает еще один респондент, у регионалов всегда есть стремление вовремя улавливать сигналы из центра. И если об успешности собственных региональных проектов («Белкомур» и строительство атомной станции) говорить пока очень проблематично, то совершенно очевидно стремление «идти в фарватере федерального центра». Именно поэтому краевая власть вовремя улавливает сигналы сверху, старается правильно их интерпретировать и корректно реализовать у себя.
«Это не коррупция»
Следует отдельно отметить, что при этом респонденты не склонны рассматривать систему «личных контактов» как нечто коррупционное. Это непреложное в нашей жизни, считают они. При этом федералы исполняют роль кураторов над регионами: «Курируют нас, чтобы сильно не воровали. Поскольку воровать-то всегда будут, это российская традиция». (Здесь отметим, что теме коррупции посвящена отдельная глава «Паспорта региона: Пермский край».)
Что касается выстраивания отношений или системы «личных контактов», которая позволяет более эффективно управлять регионом, поскольку все равно всё так или иначе зависит от воли Москвы, то она вполне вписывается в общую схему управления страной в общем. «Это просто некие правила игры, которые необходимо соблюдать, чтобы избегать осложнений и для губернатора, и для региона», – считает респондент.
По словам одного из экспертов, «у Дмитрия Медведева еще в администрации президента была такая установка: коррупция, если ее нельзя избежать, должна работать на нас». Это, по мнению некоторых респондентов, есть «ситуация принятия реальности».
Однако при этом эксперты полагают, что Дмитрию Медведеву предстоит еще кое-что переделать в действующей схеме взаимоотношений. Например, систему назначения сенаторов. «Здесь присутствует система сдержек и противовесов. Сенатор от заксобрания – это должность лоббистская. То есть «федералы» в данном случае напрямую диктуют: хотите, чтобы для региона что-то делалось – ставьте этого сенатора. Но если хотите своего, то у вас ничего двигаться не будет вообще. Думаю, что задачей нового президента будет изменить эту ситуацию, – говорит респондент и приводит пример: – Судья сейчас уже серьезно думает, принимать или не принимать коррупционное решение, поскольку ему есть что терять. И даже когда он принимает прорейдерское решение, делает это так, что все было прикрыто документами».
Проблемность взаимоотношений «регион – федерация»
Подавляющее большинство экспертов указало на проблемность существующих взаимоотношений между региональной и федеральной властью, отметив различные проблемные аспекты. Пусть в общих фразах, но достаточно понятно звучит мнение респондентов о проблемах «регион – федерация». И действия их нельзя назвать взаимоподдерживающими.
«Несмотря на то, что денег у нас зарабатывается немало, осваивается их мало. Что у нас построили в Перми за последнее время? Два виадука через овраг и всё? Назвать это каким-то развитием нельзя. Собираются логистический парк какой-то строить, но только собираются. Всё сложно идет!» – иллюстрирует проблему один эксперт.
Другой объясняет эту проблему недостаточной работой региона над проектами.
Проблематичность взаимоотношений на конкретном примере – налоговых отчислениях в Перми – демонстрирует еще один респондент. Считая, что регион отрезан от некоего информационного и управленческого поля принятия решений, он предлагает это направление взаимодействия совершенствовать.
«Мы понимаем, что в городе существует проблема с теневыми зарплатами. Это, конечно, государственная проблема. Однако налоги на доход физических лиц – это наши доходы. И мы крайне заинтересованы в том, чтобы он поступал. Мы создаем региональную площадку обсуждения по этому поводу и договариваемся о принципах работы налоговой инспекции, которая будет обеспечивать движение к легализации этих рынков. Мы договариваемся просто о каких-то ключевых точках контроля, раз не можем зайти вглубь», – полагает он.
Достаточно большая группа экспертов называет проблему взаимоотношений региональных властей с силовыми федеральными структурами, работающими в регионе. Но доминирование федеральных структур силового блока для краевой исполнительной власти ничего хорошего не обещает, на что обращают внимание некоторые из опрошенных экспертов. Для бизнеса, для сетевого ретейла, который, в частности, представляет губернатор Чиркунов, усиление влияния силовиков в регионе крайне нежелательно. Поэтому губернатору ничего не остается, как «с ними договариваться».
Кроме того, исполнительной власти необходима поддержка силовых структур для реализации собственной политики и политики федерального центра. «Поскольку губернатор использует тоталитарный способ управления регионом, ему необходимы рычаги для того, чтобы подчинять все решения своей воле. Для этого нужны прокуратура, ГУВД, ФСБ, но все эти структуры федеральные. Приходится с ними взаимодействовать», – делает довольно категоричный вывод один из экспертов, уточняя, что тем не менее силовые структуры «подчиняются [федеральному] Центру».
«Федералы ломают через колено»
Такая весьма категоричная, но представляющая безусловный интерес точка зрения была высказана лишь двумя экспертами. Она настолько мотивирована, что, как нам кажется, заслуживает особого внимания.
Один респондент называет отношения «регион – федерация» последовательными и взаимоподдерживающими «ровно в той степени, в которой федералам удается реализовать свои интересы в регионе». «Федералы приходят в наше маленькое, спокойное болото в кирзовых сапогах. Но если региональная исполнительная власть напрямую зависит от федеральной, приходится прогибаться. Поэтому ровно в той степени, в которой федералы давят, регионалы и прогибаются», – говорит он.
Про «сапоги» говорит и другой эксперт, имея в виду грубое вмешательство федеральных властей в региональную политику. И приводит несколько показательных примеров. Так, у достаточно тоталитарного губернатора Чиркунова с достаточно либеральным и оппозиционным депутатом Никитой Белых дружеские отношения, и существует негласная установка о ненападении, которая, однако, не всегда соблюдается из-за вмешательства «федералов».
Другой пример «работы сапогами», приведенный экспертом: со времен губернатора Юрия Трутнева с местным «авторитетным бизнесменом» Владимиром Плотниковым была достигнута договоренность о невхождении его персоны во власть. В 90-е, по словам эксперта, Владимиру Плотникову удается «выстроить структуру криминалитета», сделать ее однородной, помирить всех, прийти к одной стройной системе.
Поэтому, по словам респондента, Владимиру Плотникову обещали продвижение во власть на региональном уровне. «Ему даже расчистили площадку в городскую думу, но тут опять вмешалась федерация: дескать, кого вы во власть продвигаете? Криминал? И Плотникову вновь перекрыли дорогу. Тогда он пошел ва-банк. И победил на выборах в Законодательное собрание региона. Хотя и пробыл он там недолго, но его оппозиционная губернатору деятельность наделала немало шума», – рассказал эксперт.
Таким образом, даже если региональные власти что-то и задумали у себя в территории, их планы в один момент могут нарушиться какими-то политическим действиями федералов, в том числе с применением сил федеральных правоохранительных ведомств.
Регион и федерация действуют слаженно
Этой точки зрения придерживается большая часть экспертов, актуализируя разные «нюансы». «Никаких разногласий у региона с федерацией нет, органы власти действуют достаточно слаженно», – говорит один из экспертов.
Правда, следует отметить, что, утверждая это, респонденты несколько сужают тему вопроса, делая упор лишь на отношения с главным федеральным инспектором: «У нас очень конструктивные отношения с федеральным инспектором. Есть нормальный деловой контакт, и если есть какие-то проблемы с федеральными структурами, то главный федеральный инспектор всегда подключается в качестве третейского судьи. И я считаю, он урегулирует все на уровне субъекта».
Другой эксперт называет отношения федерального центра и региона взаимоподдерживающими и последовательными, основываясь на фактах подписания соглашений, то есть каких-то формальных действий. Часть представителей этой позиции уповает на полпреда в ПФО, с которым «у губернатора хорошие отношения». (Важно отметить, что во время проведения экспертного опроса должность полпреда в ПФО занимал Александр Коновалов, ушедший затем на повышение, став министром юстиции федерального правительства. В мае 2008 года новым приволжским полпредом стал Григорий Рапота.)
Один респондент отмечает, что в регионе нет такого противостояния с федерацией, как в других. «В целом федеральные структуры особо не вмешиваются в действия региональных властей», – говорит он. Следующий респондент также отмечает позитивные отношения «регион – федерация», отмечая, правда, один аспект этих отношений: «эффективное осуществление операции «Преемник».
Эксперт из числа чиновников убежденно говорит о высокой степени взаимодействия региональных и федеральных структур власти. И убедил его в этом пример с ликвидацией аварии российского значения в Березниках: «Авария в Березниках показала, что территориальные органы федеральной власти работают с исполнительной властью быстро, оперативно, слаженно, без перетягивания одеяла, без делёжки денег».
Один эксперт несколько утрированно подошел к теме и высказался, что в регионе слабо прислушиваются к мнению центра. Поскольку причиной для подобных выводов для него стало выступление руководителя Рострудинспекции, к которому якобы не прислушались региональные власти и допустили такую социальную напряженность в Красновишерске. «Если бы прислушались вовремя, то ни акций протеста, ни перекрывания федеральной трассы недовольными работниками предприятия ООО «Вишерская бумажная компания» не было бы», – считает эксперт.
Из проведенного анализа экспертных точек зрения на вопросы взаимодействия региональной власти и региональных структур федеральных органов власти можно уверенно сделать вывод, что в районе доминирует недовольство существующими отношениями «регион – федерация».
При этом подавляющее большинство экспертов твердо считает, что для нормальной жизни региональным лидерам необходимо выстраивать систему личных взаимоотношений с конкретными федеральными министерствами, ведомствами, чиновниками, и чем выше чиновник – тем лучше. Следует отметить, что эти эксперты, всерьез считая, что такие отношения необходимы, не склонны относить их сфере коррупции. Это часть жизни, которую необходимо умело использовать, говорят они.
Подавляющее большинство экспертов указывает на конкретные проблемы во взаимоотношениях «регион – федерация». Часть экспертов для определения уровня этих отношений применяли экспрессивно окрашенную лексику. Только 9 респондентов высказались позитивно в отношениях региона и федерального центра, а 1 человек – в пользу слабой реакции на выступления федеральных чиновников.
С детальной информацией об исследованиях «УралПолит.Ru» и «ФедералПресса» вы можете ознакомиться здесь.