Редакция «ФедералПресс» / Екатерина Лазарева
Москва
3 ЯНВАРЯ, 2018
Каждый новый год для российских регионов – их глав и жителей – становится годом испытаний на прочность. И 2017-й не исключение. Федеральный центр по-прежнему руководствуется принципом кнута и пряника (причем в большей степени кнута), обещает реструктурировать кредиты, но добавляет, что этот подарок получат только те, кто сможет сбалансировать свои бюджеты. Вообще, в системе госуправления страной в целом и ее территориями в отдельности назрели перемены. Но они должны быть тщательно продуманными и взвешенными. Как трансформировать политическую систему России и как трансформировать мозги – в эксклюзивном интервью «ФедералПресс» рассказала специалист в области социально-экономического развития регионов, социальной и политической географии, доктор географических наук, профессор кафедры экономической и социальной географии России географического факультета Московского госуниверситета Наталья Зубаревич.
Наталья Васильевна, тема дополнительного изъятия налога на прибыль из региональных бюджетов не утихает уже год. В штыки это решение восприняли, конечно, «доноры». Ситуация такова, что богатые регионы начали беднеть, а вот бедные, очевидно, не разбогатеют. Если смотреть в будущее, этот шаг правительства перспективен?
– Я против него категорически. Но на тот момент (это был 2016 год) дефицит федерального бюджета достиг 3 триллионов, нужно было искать дополнительные средства. Ставка налога на прибыль – 20 %, из них 18 % шло в регионы, 2 % – в федеральный бюджет. Федералы решили изменить пропорцию – 17 % и 3 %. Это означает отъем денежных средств у тех, кто побогаче. Больше всех пострадала Москва (из всех поступлений налога на прибыль в бюджеты регионов четверть приходится на столицу) – в миллиардах она потеряла больше, чем другие.
Немало потерял и Сахалин…
– Сахалин был вторым после Москвы, поскольку доходы его бюджета в 2015 году выросли фантастически – до 223 млрд рублей. Причина – рост налога на прибыль и других выплат в рамках соглашений о разделе продукции с иностранными нефтяными компаниями. Существенно пострадали и другие регионы со значительной долей налога на прибыль в доходах их бюджета – Санкт-Петербург, Тюменская область и ее автономные округа, Татарстан и другие более развитые регионы. У небогатых регионов почти ничего не изменилось – поступления налога на прибыль в их бюджеты невелики. «Раскулачивание» плохо тем, что мешает развиваться сильным регионам. А ведь именно сильные двигают страну вперед.
Еще одно новшество – перераспределение части акцизов в пользу федерального бюджета. В результате за 9 месяцев 2017 года бюджеты субъектов получили на 8 % меньше акцизов.
Москва, у которой отняли, не обеднеет?
– Нет, конечно. Поступления налога на прибыль в бюджет Москвы выросли в январе-сентябре 2017 года на 19 %, а по всем регионах – на 9 %. Да, у Москвы отняли часть средств, но она компенсировала потери: в 2017 году доходы ее бюджета превысят 2 трлн рублей. А вот в Ханты-Мансийском АО тяжелейшая ситуация – доходы бюджета сократились на 13 %, а налог на прибыль – на 45 % по сравнению с январем-сентябрем 2016 года. Более чем на 40 % сократились поступления налога на прибыль и в бюджете Якутии. Причина в обоих случаях – резкое сокращение выплат налога на прибыль консолидированными группами налогоплательщиков – это крупнейшие российские компании, в том числе нефтегазовые. И куда же ушли эти налоги – не в Москву ли?
В этом году изъятие продолжается. Тот же Сахалин может потерять доходы из-за изменений бюджетной политики. Сохраним ли остров?
– Бюджет Сахалина сильно зависит от цены на нефть (так устроены соглашения о разделе продукции), поэтому его доходы в 2016 году сократились до 156 млрд рублей, а в 2017 будет еще меньше – 130–140 млрд рублей. Даже при сокращении это очень немало для полумиллионного населения. Удивительно другое – доходы Сахалина падают, а аппетиты федералов растут. В 2017 году по инициативе полпреда Трутнева российский Минфин меняет пропорцию распределения налога на прибыль, получаемого от проекта «Сахалин-2». Изначально 25 % налога на прибыль по этому проекту шло федеральному бюджету, 75 % – Сахалину. Сейчас пытаются сделать наоборот, что обвалит доходы бюджета региона.
Сахалин взвыл, у него и так бюджет два года подряд сокращается. В России только два жестко зависимых от цен на нефть региона – Ненецкий АО и Сахалин, поскольку в них действуют соглашения о разделе продукции. Они не предусматривают выплату налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). У остальных нефтедобывающих регионов, в том числе важнейших – Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО – нефтяная рента изымается именно через НДПИ. Если на Сахалине все произойдет так, как хотят федералы, у области хватит бюджетных средств только на социальные расходы, а на развитие, на поддержку экономики их почти не останется.
Почему к Москве таких жестких мер не применяют?
– Вряд ли Москва будет следующей на «раскулачивание», она, как теперь говорят, захеджирвалась. Реновация – политический проект: попробуйте отнять деньги у бюджета столицы, который делает москвичам великий подарок. Хотя, посмотрим, что будет в условиях сохраняющегося дефицита федерального бюджета. На Москву заглядываются многие желающие пораспределять – двухтриллионный бюджет!
Как оцениваете ситуацию с бюджетами других регионов?
– У большинства бюджеты так сильно не растут. Тем не менее, все не так плохо: по 9 месяцам 2017 года суммарный рост доходов у всех регионов – 8 %. Это выше инфляции. Регионы, в которых доходы упали (их полтора десятка), сильнее всего – на Сахалине, в ХМАО и Ингушетии.
Расходы регионов тоже подросли – на 6 %. Лучше стали финансировать образование (+5 %), однако расходы на здравоохранение и соцзащиту населения росли еле-еле, а пособия населению вообще не росли. Но впереди президентские выборы – добавят. В первом квартале 2018 года проиндексируют зарплаты бюджетникам и пенсии, начнут выплачивать пособия на первого ребенка малоимущим семьям, чтобы благодарное население не забыло, кто о нем заботится.
Сегодня многие регионы надеются на реструктуризацию бюджетных кредитов. Станет ли этот процесс спасением для территорий?
– Суммарный объем долга регионов и муниципалитетов – 2,4 трлн рублей на ноябрь 2017 года Это много, но с начала 2017 года долг сократился на 8 %. Доля сверхдешевых бюджетных кредитов в долге 43 %, доля дорогих кредитов банков снизилась до 32 %. Высокая долговая нагрузка регионов – следствие выполнения майских указов президента. В условиях кризиса доходы бюджетов росли медленно, а расходы пришлось увеличивать, повышение заработной платы в основном финансировали бюджеты регионов. Вот они и вылетели в трубу. Дефицит и долг быстрее всего росли в 2013–2015 годах. Федеральные власти увидели масштаб бедствия и стали помогать регионам, увеличив объем бюджетных кредитов (до 310 млрд рублей в 2015–2016 годах). Но затем устали и сказали: праздник невиданной щедрости заканчивается. Объем кредитов сократится с 2018 года, а возврат ранее выданных кредитов можно оттянуть (пролонгировать). Но только в том случае, если регион сводит бюджет без дефицита и режет неэффективные расходы. Опять сочетание кнута и пряника. Посмотрим, что из этого получится.
Объемы поддержки сократятся, а расходы могут вырасти. Пока непонятно, из каких бюджетов будут финансироваться пособия матерям из малоимущих семей, родившим первых детей. Хватит ли у регионов денег, чтобы повысить заработную плату врачам до требуемого высокого уровня? Богатые регионы справятся точно, а остальные?
Региональная картина разная. Есть регионы-транжиры: Мордовия, Хакасия, Карелия, Костромская область и еще полдюжины, у которых огромный дефицит и долг. Они набрали столько долгов, что реструктуризация бюджетных кредитов им не очень поможет. Есть регионы, которые стараются балансировать бюджет: Владимирская область, Алтайский край. Они не богатые, в основном расходуют на социалку, не остается ничего на развитие. Это такая скромная бедность. Им не надо ничего реструктурировать. Но большинство регионов в середине – кто в лес, кто по дрова.
Пока спокойно смотрю на риски: в самых тяжелых ситуациях Минфин подкидывают деньги. На политику Минфина влияют и лоббистские возможности регионов, и острота их проблем. Это ручное управление высокой квалификации по затыканию дыр. Интересно за этим наблюдать, но развитию регионов такая политика точно не способствует.
Какие у вас прогнозы на будущий год? Год выборный, и пообещать могут много, а вот как исполнять?
– Перспективы видны по инвестициям, именно они закладывают будущее. Суммарно с 2013 по 2016 год инвестиции упали на 12 % в реальном выражении. Да, мне скажут, в 2017 году они подросли примерно на 4 % за три квартала. Все верно. Но они подросли очень интересно: более чем в половине регионов инвестиции продолжали падать, а максимальные темпы роста продемонстрировал Крым – более чем в четыре раза, и Севастополь – в 2,5 раза, при этом 80–85 % всех инвестиций – бюджетные, бизнес туда не идет.
Кроме геополитического Крыма, выросли инвестиции в регионах с явными конкурентными преимуществами: в крупнейших агломерациях страны (Москва и Петербург) и в основных нефтегазодобывающих регионах (ХМАО, ЯНАО и заодно с ними Тюменская область). Позитивную динамику имели также Татарстан, Башкирия, Якутия и Воронежская область. Большинство промышленно развитых регионов, так называемый «хребет державы», сильно просели: республика Коми и Красноярский край – на 13–15 %, Ленинградская и Свердловская области – на 19–20 %, Пермский край, Самарская и Челябинская области – на 27–29 %, Нижегородская, Кемеровская, Новосибирская области – на 39–44 %. Все индустриальные регионы просели по инвестициям так, что мне не очень понятно их будущее.
Без инвестиций нет технологической модернизации, нет развития. Они нужны вдвойне, потому что у нас уменьшается количество населения в трудоспособном возрасте. И если экономика регионов не будет модернизироваться, повышать производительность труда, страна не будет расти.
Почему Урал, да и вообще индустриальные регионы просели?
– Потому что бизнес не видит перспектив. В Москву есть смысл инвестировать: в ней концентрируется платежеспособный спрос, что стимулирует развитие торговли и других услуг, строительство жилья. В индустриальных регионах инвестиции в промышленность более рискованны, а концентрация платежеспособного спроса населения ниже. Численность населения в миллион-полтора – это хорошо, но несопоставимо с Москвой и Санкт-Петербургом.
Но Москва ведь не резиновая.
– Пока столичная агломерация работает как пылесос, стягивая население со всей страны. В кризис Московская область просела по инвестициям, но в Москве они растут. Причина простая – инвестирует не только бизнес, в 2017 году 29 % инвестиций в столице поступило из бюджета, в том числе из московского бюджета – 25 %, каждый четвертый рубль. Бюджет Москвы финансирует развитие инфраструктуры, чтобы стимулировать инвестиции бизнеса.
При таком бюджете можно, конечно.
– Конечно, два триллиона! Каждый пятый рубль в суммарном бюджете всех регионов – это бюджет Москвы. Поэтому у многих федеральных структур руки чешутся раскулачить.
Регионы имеют, на ваш взгляд, какие-то возможности исправить свое положение?
– Регионы ничего не могут сделать. Региональные власти сидят тихо, как мышки. Вертикализация всего и вся обеспечивает тишину и спокойствие, но не развитие.
И злятся на Москву.
– Антимосковские настроения привычны, потому что столица давно оторвалась от остальной страны. Но есть явные глюки: опубликованные Росстатом средние зарплаты по Москве в 93 тысячи… Это данные по крупным и средним предприятиям и организациям (без учета малого и среднего бизнеса), где сидят федеральные чиновники, менеджмент крупного бизнеса и т. д. Отрыв высокоплачиваемой бюрократии и топ-менеджмента компаний и дает такие цифры. А в МГУ зарплаты профессоров 50 тысяч «грязными». Средняя зарплата считается так: фонд заработной платы с премиями и прочими выплатами делится на среднесписочную численность занятых. И если у руководителя организации и его замов зарплата в миллионах, средний показатель по организации получается высоким. Это очень кривое зеркало.
Собственно, это то же самое, когда говорят о средних зарплатах врачей и учителей, которые неожиданно для себя узнают, что по статистике получают чуть ли не в разы больше, чем в реальности. Средняя температура по больнице.
– Именно так – среднее из главврача и санитарки. Кроме того, врачи и учителя работают на полторы-две ставки.
Нет ли у вас опасения, что в тех регионах, о которых мы с вами говорили, в донорах, будет ухудшение социально-экономической ситуации?
– И российское население, и регионы – чемпионы по выживанию. Не в первый раз проблемы, привыкли. Еще раз повторю – выживать мы умеем, развиваться – не очень.
Снижения численности населения там можно ожидать?
– В январе-сентябре 2017 года рождаемость меньше, чем смертность, это депопуляция. Сейчас рожает детей малочисленное поколение 1990-х годов рождения, а умирает – многочисленное поколение послевоенных лет.
Региональная картина разная. Сильнее всего депопулирует Центр (кроме столичной агломерации) и Северо-Запад. На севере и востоке России возрастная структура населения моложе и депопуляции пока нет, как и на Северном Кавказе, в Тыве и Якутии. На Северах показатели лучше и потому, что пенсионеры уезжают доживать свой век туда, где теплее.
Миграции сохраняют два вектора: с Дальнего Востока и Крайнего Севера – в более комфортные для жизни регионы Европейской России и из проблемных периферийных регионов – в крупные агломерации. Нефтегазовый сектор на Севере не трудоемкий, бизнес постепенно переходит на вахтовый метод, это намного дешевле. Именно так и должен осваиваться Крайний Север. В Советском Союзе все заселяли, но в рыночной экономике так не бывает.
Если говорить не только о бюджетной политике, о внутренней политике в целом, регионы сегодня вообще бесправны?
– А для вас это большая новость? Губернаторы-парашютисты уже который раз, первая серия была в конце нулевых при Медведеве, в этом году опять урожай. Пусть политологи гадают, почему Х отправился сюда, а Y получил назначение туда. Итоговый вектор влияния разных групп интересов предсказать невозможно. Хаотичность и случайность всегда сочетается с чьими-то интересами. Бюрократам из федеральных министерств и прочим менеджерам, оказавшимся в Нижнем и Великом Новгородах и даже в Ненецком АО, можно посочувствовать, но это их выбор.
Но пусть на земле поработает. Из министерских кабинетов жизнь все-таки по-другому видится.
– Почувствовать страну – это полезное занятие, но могут быть издержки для местного населения. Может, лучше тренироваться на кошечках, не на людях? Можно наломать дров в Нижнем Новгороде и уехать, но люди там останутся. Неужели главная задача управления – убрать мэра Нижнего Новгорода? Больше нечем заняться? Чтобы нормально управлять регионом, желательно опыт иметь.
А Севастополь? Там тоже молодой губернатор.
– Севастополь еще по старым украинским привычкам покрикивает. А в Нижнем народ уже не кричит, он тихо саботирует. У нас освоен бунт на коленях. Молчим и на коленях бунтуем. Что касается губернаторов, они не могут высовываться: любое проявление нелояльности Москве создает риски для их карьеры.
Возразить федералам может только Минниханов?
– Федеральные власти не услышали Минниханова и даже Шаймиева, в проблеме преподавания национальных языков на компромисс не пошли. Говорит только один солист «оперы» – господин Кадыров. Это такая Ла Скала, что не один губернатор сравниться не может.
За что такие привилегии?
– Держит под контролем потенциально взрывоопасный регион. Получает бонус, или, если хотите, назовем это данью. За 9 месяцев 2017 года Чечне выделено почти 13 миллиардов дотаций помимо выравнивающих! «Именная» дотация величиной в четверть всех доходов Костромской области. Политическая целесообразность преобладала и преобладает. В России есть пространственные приоритеты: геополитический Крым, геополитический Дальний Восток и политически проблемная Чечня. Еще есть Калининградская область, но там другая причина: после вступления в ВТО Россия не имеет права сохранять старый режим особой экономической зоны для области, поэтому бизнес поддерживается из федерального бюджета с помощью трансфертов.
На ваш взгляд, Кавказ долго будет находиться на особом счету?
– Трансферты, которые идут в республики Северного Кавказа, сопоставимы с трансфертами, которые идут на Дальний Восток, – это примерно по 11 %. После назначения нового главы Дагестана республике могут добавить. За этим регионом надо внимательно следить: получится ли у нового главы доказать, что дополнительные деньги помогут развитию? В целом, дополнительные деньги будут даваться только в особых случаях.
Новеньким? Тем губернаторам, что только начали погружаться в новые для них условия?
– Смотрите: Карелия, Бурятия, Удмуртия, Дагестан – губернаторы четырех регионов публично сказали, что они не смогут выполнить указы, если им не добавят денег. Новые губернаторы огляделись, ужаснулись, начали просить. Пока еще можно такое говорить, жаловаться, они новенькие. Когда Бречалов или Парфенчиков говорят, что у них денег нет – есть шанс, что денег немного добавят, наказания не будет. Если бы они после года работы это сказали, реакция была бы более жесткой.
Некоторые регионы и внутри пытаются вводить аналогичное федеральному перераспределение средств: более богатые муниципальные районы делятся с бедными. Это правильно?
– Перераспределение усилилось, это правда. До 2012 года 30 % НДФЛ оставалось в муниципалитетах, 70 % шло на уровень регионов. У крупных городов, где зарплаты выше, и бюджетная обеспеченность была выше. Потом в два приема к 2016 году эту долю сократили до 20 %, а потом до 15 %, 85 % НДФЛ теперь уходит в региональный бюджет. Мотивация простая: почти все расходы перетащили на региональный уровень – соцзащита, большая часть здравоохранения, в образовании у муниципалов остались только коммунальные услуги, а зарплата, учебники – все финансируется из регионального бюджета.
Муниципалитеты тотально зависят от трансфертов из бюджета региона. По городским округам уровень дотационности составляет 58 %, по муниципальным районам – 74 %. В структуре трансфертов преобладают субвенции – это деньги на исполнение делегированных полномочий, муниципалитет просто оператор (распределитель) этих денег. Регион также решает, кому выделять субсидии, а муниципалитет должен их софинансировать. Только 5–10 % трансфертов – это дотации, которые можно потратить на то, что муниципалитет считает нужным.
О каком же муниципальном развитии можно говорить в этой системе?
– Мы убили систему местного самоуправления. Ко всему прочему в 75 регионах страны главы крупных городов уже не выбираются населением, это делают местные депутаты. В результате глав муниципалитетов реально не избирают, у них почти нет ресурсов и полномочий. При такой системе о каких агломерациях можно говорить?! Город – это не нефтяная скважина, город – сложный организм. Как он будет при сложившейся супервертикали развиваться? Нужна система сдержек и противовесов в отношениях крупного города и региона, баланс интересов разных групп, активное участие жителей и бизнеса, чтобы город развивался.
Про села вообще говорить не приходится.
– В сельской местности многих регионов продолжается депопуляция и маргинализация, там живут бабушки и спившиеся мужики. Периферийное пространство трансформируется, это объективный процесс. Прежнее село с доминирующей аграрной занятостью, как в XIX веке, уже в прошлом. Аграрный бизнес стал более технологичным и модернизированным. Кроме того, завершился демографический переход, рождаемость в селе сократилась, население постарело. Постарение усиливается миграциями из села в города. Но главный тренд уже иной – в крупные города, например, в Екатеринбург, уже не из села едут, а из индустриальных городов Урала.
Но в некоторые города, в тот же Курган, что за Уралом, едут как раз из деревень…
– Курган окружен сельской местностью, миграционные процессы пока активны. В Тюмень едут не только из сел Тюменской области, но и из городов автономных округов. Во Владимирской области сложно ехать из села – там пять бабушек, поэтому Владимир подпитывается миграциями из других городов области. Сельская местность Сибири, Зауралья, Юга более жизнеспособна – там не было мельчайших деревень, типичных для Нечерноземья. Значит, деревня так быстро не умрет. А Нечерноземье с исторически небольшими деревнями депопулирует быстрее.
Как вы оцениваете планы тюменских властей превратить Тюмень в город-миллионник?
– Думаю, лет через 10–15 сделают.
Этот процесс принесет позитив или какие-то риски есть?
– Рисков особых не вижу. В Тюмени уже 800 тысяч население, было 600 тысяч. Что делает Тюмень? У нее есть дополнительный бонус: она получает часть налога на прибыль, поступаюшего в бюджеты автономных округов, – это плата за то, чтобы округа не объединились окончательно и бесповоротно с Тюменской областью. Эта рента была введена в середине нулевых, когда был принят закон о матрешечных образованиях – Тюменская область и округа. Сейчас у ХМАО налог на прибыль сильно упал, и тюменцы это почувствовали – у них тоже слабее растут доходы бюджета, так как налог на прибыль остается основным источником.
Тюмень может расти и экономически, так как поступающие из округов доходы не проедались. Тюменцы очень много инвестировали в инфраструктуру и создание новых промышленных производств. Был заключен договор с автономными округами о строительстве жилья в Тюмени для покидающих Север. Кроме того, Тюмень успешно развивает высшую школу, перетягивая студентов из ХМАО и ЯНАО. Выучившись, они не спешат возвращаться в автономные округа. Таким образом Тюмень стягивает жителей и ресурсы из периферии.
Тюмень остается популярным городом и для Кургана, где уровень жизни значительно ниже. То же самое можно наверняка сказать и о многих других городах, имеющих похожую локацию. Люди оттуда уезжают. Есть ли будущее у таких небольших, дотационных регионов?
– Курган никуда не денется. Каждая региональная столица, даже если она не растет по численности населения, растет по доле от населения своего региона. Люди мигрируют: кто-то сразу из небольшого городка едет на заработки в Тюмень, но большинство – сначала в региональный центр. Поэтому на курганский век хватит. Даже если будет небольшая депопуляция. Смоленск, Псков, Кострома – тоже города, где численность населения сокращается, но доля регионального центра в населении своего региона растет, столицы продолжают стягивать население.
Прогнозируете ли вы укрупнение регионов? Тема давняя, тяжелая, но наверняка жители финансово слабых регионов хотели бы присоединиться к богатым соседям.
– Каковы приоритеты федеральных властей? Если не получается управлять развитием, прибегают к симуляции активности. Укрупнения регионов – это попытка показать, что государство контролирует пространство и может изменять его границы. Однако попробовали при Дмитрии Анатольевиче объединить Адыгею с Краснодарским краем, республику Алтай с Алтайским краем, и народ встал на уши. Могут ли повторить? Могут. Наступать на те же грабли – наш национальный спорт.
Следующим на очереди может быть Курган. Пытались его пристегнуть, но никто не рвался взять. И Еврейская область, которую давно хотят объединить с Хабаровским краем. Явная попытка возврата к советской карте, автономные области ранее входили в состав Алтайского, Хабаровского краев. Могут ли укрупнить их сейчас? Могут, ведь слаборазвитые автономные округа уже укрупнили, с нулевым экономическим эффектом, если не с отрицательным. Будет ли массовое укрупнение – не уверена, слишком много шума.
А укрупнение или, точнее, объединение в виде агломераций как вы рассматриваете?
– Агломерации будут развиваться естественным путем. Конкурентные преимущества крупных городов – концентрация человеческого капитала. Во всем мире концентрация населения в крупных агломерациях способствует развитию. Их преимущества обусловлены, во-первых, эффектом масштаба (удельные издержки меньше) и эффектом разнообразия (чего наши власти не понимают) – в крупных городах бизнес предлагает потребителю более широкий спектр товаров и услуг, шире и предложение рабочей силы разной квалификации для бизнеса. Разнообразие стимулирует развитие. Российская вертикальная система управления не понимает, что разнообразие не менее важно, чем эффект масштаба.
Что нужно для развития агломераций? Ведь их создание сегодня во всех регионах идет со скрипом.
– Искусственно создать агломерации невозможно. Региональная политика способна только стимулировать их естественное развитие. Комплекс мер понятен: развитие транспортной инфраструктуры, городское планирование, чтобы городская среда была комфортной, очень важно согласование интересов входящих в агломерацию муниципалитетов. Лучше всего договориться и найти компромисс, но в России преобладает другой подход: приказать, и все будут делать, что сказано. В результате агломерацию у нас создают так: либо включают в территорию города земли пригородных муниципалитетов, либо, как в Ульяновске, создают еще один орган управления над муниципалитетами. У нас когда-нибудь умели договариваться, идти на компромисс?
Вот почему этот процесс и идет тяжело.
– Правильно, до него дозреть надо. С помощью административной вертикали агломерации плохо развиваются.
То есть у нас зачастую все сводится к тому, что слабого подчиняют сильному?
– Именно так. Прирезали к Москве новую Москву. Агломерация развивается? Как вам сказать... Каменные джунгли – да, новые рабочие места – уже вопрос. С инфраструктурой в присоединенных территориях стало лучше, потому что у Москвы есть огромные деньги. Но таких денег нет ни у Екатеринбурга, ни у Челябинска, ни у Самары. Казань получила все, что могла, из федеральных средств, но это уже в прошлом. Московский опыт показывает, что присоединить можно, девелоперы все освоят и застроят, но в Москве миллион квадратных метров непроданного жилья, и заставить его купить сложно.
Развитие агломераций – это сложный управленческий процесс. Политическая культура должна поменяться с доминирования на поиск компромисса. Привычная для России «игра с нулевой суммой» не способствует развитию агломераций. Москва сегодня не может договориться с Московской областью, столица нарезала себе кусок и рулит в нем. А Подмосковье живет, как оно жило. Раньше это был бублик, сейчас – подкова. Лучше взаимодействуют Пермь с Пермским районом, там управленцы научились договариваться друг с другом.
А другие регионы? Например, в Челябинской области формируются моноцентрическая (челябинская, магнитогорская) и полицентрическая (Горный Урал с центральными городами Миассом и Златоустом) агломерации. Как вы оцениваете возможную эффективность таких объединений?
– Никак. Есть формирующаяся агломерация – Челябинск и Копейск, а также прилегающие муниципалитеты, где идет коттеджная застройка. Связка Магнитогорска с Челябинском уже выглядит надуманно, я не могу назвать это «агломерацией». Агломерация Екатеринбург – Челябинск вызывает веселые эмоции: где же люди на границе двух областей? На востоке страны понятна агломерация Владивосток – Артем, может быть, и с Находкой, но сложнее с Уссурийском, который дальше.
Между тем местные депутаты готовы создать прецедент и инициировать создание правовой базы для этого, в том числе на федеральном уровне…
– Изменения нужны. Как объединять расходы муниципалитетов на развитие инфраструктуры? Как быть с Минфином, который считает многие расходы нецелевыми? Необходимо упростить возможности объединения ресурсов нескольких муниципалитетов для финансирования общих проектов. Пока, если расходы считаются нецелевыми, к вам придет прокурор – нельзя выходить за пределы бюджетного кодекса.
Российская система управления подталкивает к жестким административным решениям. Но город – это не нефтяная скважина. В городе множество акторов, групп интересов, для управления необходим поиск компромиссов. Смогут ли российские власти стимулировать развитие агломераций без тупого административного давления и навязанных решений сверху? Сомневаюсь. Наломаем дров? Еще как!
Складывается впечатление, что это просто модное слово, красивая идея, за которые все губернаторы и мэры ухватились?
– Правильное впечатление. Управленческое бла-бла – это часть схемы управления. Реальное конкурентное преимущество России – мы крупногородская страна: 21 % россиян живет в городах-миллионниках, и это преимущество надо грамотно использовать. При любой политике агломерации будут развиваться лучше относительно других территорий страны, обладая объективными конкурентными преимуществами. Что нужно: финансовые и управленческие ресурсы, нормативно-правовая база, инфраструктуру бы улучшить, и процесс пойдет. Увы, первыми прибегут «хищники», будут очередные каменные джунгли. Преодолеваются эти проблемы только с помощью грамотной городской политики. Пока российская институциональная среда под эту благую идею не заточена.
На недавнем общегражданском форуме, Алексей Кудрин озвучил мысль о создании сверхагломераций в рамках федеральных округов. У него даже была дискуссия на этот счет с мэром Москвы Собяниным. Если правильно понимаю высказанную вами мысль, это все иллюзии?
– Я не понимаю кудринскую логику выделения агломерации, но понимаю, почему он хватается за них, как за спасательный круг. С Собяниным дискутировала статьей в «Ведомостях».
Схемы, которые они рисуют (Екатеринбург – Челябинск – Пермь и Новосибирск – Томск – Барнаул. – Прим. ред.) – это пожелания, которые нереализуемы. Если туда пойдут автобаны, скоростные электрички свяжут крупные города – это хорошо. Любая инфраструктурная сшивка крупных городов и пригородов – это каркас развития страны. Но вкладывать в высокоскоростную дорогу Москва – Казань экономически бессмысленно – она не окупится никогда. Надо искать баланс: во что инвестировать, чтобы быстрее получить отдачу. Это сложно. При таком региональном разнообразии, как в России, хорошего решения, скорее всего, нет.
Есть ли оптимальный орган управления агломерации?
– Если бы в стране была цивилизованная политическая культура, конечно, идеальный вариант – это совет муниципалитетов, аналог Большого Лондона. Поскольку у нас такой политической культуры нет, я не знаю, какой вариант оптимальный. Скорее всего, регионы пойдут либо по пути прирезки, как это сделали Красноярск и Воронеж, прирезавшие себе куски близлежащих муниципалитетов, и разом стали миллионниками, получили достаточно земли.
Что нужно делать жестко – сажать за стол переговоров Москву и Московскую область. Можно ли это жестко сделать в Екатеринбурге? Не уверена, но губернатору стоило бы попытаться посадить глав Екатеринбурга, Первоуральска и Пышмы. Там много активных людей. Там можно слепить некую модель: как это будет структурно сшиваться, как будут распределены земли под коттеджную застройку, где надо оставить транспортные коридоры для модернизации. И девелоперы подтянутся.
Какова, на ваш взгляд, судьба моногородов?
– Они останутся и будут жить. Часть продолжит существовать в цикле сжатия экономического развития. Вообще, многие моногорода таковыми уже не являются, реально монопофильных – сотня с небольшим. И все они разные. В городе Мирном, пока там добывают алмазы, все будет нормально, так же, как и в нефтяных городах, – пока есть ресурсы. Есть города, в которых все производства сократились, ужались, но они по-прежнему остаются в списке моногородов. Ожидалось, что смогут какое-то дополнительное финансирование получить.
В моногородах, утративших свои функции из-за закрытия градообразующих предприятий, часть населения ушла в самозанятость, часть ездит на вахту в соседние регионы, где есть еще добывающие предприятия сходного профиля и спрос на рабочую силу. Кто-то уже подошел к пенсионному возрасту. Молодежь уезжает. Происходит трансформация, и население к ней адаптируется. Перспективы нерадостные. Ситуацию могли бы, возможно, исправить социальные программы, но, опять же, их предлагают реализовывать за счет регионов, а у них нет денег.
Замкнутый круг получается?
– Да, происходит медленная и болезненная трансформация пространства к изменившимся условиям развития. Страна, смотрящая назад, не готова это воспринять. Американский вариант: завод закрылся, семья села в машину и поехала в другие места. Россияне мобильны по-другому: отправляют детей учиться в другие регионы или в региональный центр, чтобы не возвращаться назад. В России мобильность не семейная, а индивидуальная – членов семьи. Она гораздо дешевле. Сняться и всем уехать куда-то – это дорого, страшно, россияне не любят неопределенность. Мы сейчас переживаем период переформатирования с советского пространства в несоветское.
Сколько он может продлиться?
– Полвека точно. Пространство инерционно, изменить все сразу нельзя. Мы унаследовали систему расселения с давних пор, и она медленно трансформируется. К сожалению, многие россияне не понимают, что трансформация неизбежна. К этому надо более спокойно относиться. Российская власть не хочет смотреть правде в глаза и, вместо того, чтобы поддерживать людей, живущих в проблемных периферийных территориях, предпочитает направлять ресурсы на разного рода мегапроекты.
Образ будущего ищут не там и не в том?
– Не знаю. С одной стороны, поддержка слабых развивает инфантилизм. Но нужны формы поддержки для молодежи, уезжающей учиться в крупные города, – общежития, гранты, займы, нужны какие-то гарантии для работников северных территорий, чтобы они смогли накопить средства для переселения. За ошибки властей всегда расплачиваются не те, кто принимает решение, а обычные люди. Принцип здесь должен быть один: бизнесу – не мешай, людям – помогай. Но концептуального понимания картины того, как страна трансформируется, у властей нет.
Но федеральный центр заставляет регионы искать точки роста собственной экономики. Заявка на выработку каких-то концептуальных решений все же есть?
– Власти знают набор инструментов, который обычно используется: льготные ставки по кредиту, территориальные льготы (особые зоны, ТОР и т. д.), поддержка экспорта – они все правильно говорят. Это работает и в других странах.
Но надо понимать главное: если есть хроническое заболевание, а вы мне чистите личико, выщипываете бровки, подпиливаете ноготочки – по отдельности это все хорошо, но не помогает справиться с хроническим заболеванием чудовищного инвестиционного климата… Проблема в очень высоких барьерах развития: сращивание власти и бизнеса, незащищенность прав собственности и т. д. И еще – в избыточном креативе планов государства, не опирающихся на адекватную оценку преимуществ и барьеров развития регионов. Трансформация пространства будет продолжаться, но в России важнее всего трансформация мозгов.
Фото: Сергей Черных, РИА Новости