Россия занимает первое место в мире по развитию теплофикации, протяженности тепловых сетей, затратам топлива в системах централизованного теплоснабжения. В то же время, эта сфера − одна из самых проблемных, слабо модернизированных, экономически и энергетически неэффективных и инвестиционно-непривлекательных. Износ теплосетевой инфраструктуры достиг 70 %, технологические потери в сетях – около 30 %; коэффициент полезного использования топлива при совместной выработке тепла и электроэнергии на устаревших энергоблоках ТЭЦ – 54 %, в то время как на современных блоках он достигает 80 %. Однако обновлять их за редким исключением пока не на что. При этом ожидается, что к 2020 году 28 гигаватт действующих мощностей выработают эксплуатационный ресурс, и фактически каждая шестая станция может прекратить свою работу. В особого зоне риска оказались города Центральной России и Сибири, где в 1940-50-е годы во время индустриализации проходило бурное развитие энергетики, и где сейчас максимален износ оборудования.
Надо откровенно признать, что у отрасли – критическая потребность в инвестициях. По данным министерства энергетики РФ, до 2025 года она оценивается более чем в 2,5 триллиона рублей. При этом для нынешней российской теплоэнергетики характерно такое понятие как «инвестиционная ловушка». Ее суть в имитации процесса инвестирования: деньги вроде бы идут, однако их значительная часть направляется не на модернизацию, а на латание дыр.
Кажется, в отрасли есть весь инструментарий для модернизации. Есть технологии, у банков есть деньги, в большинстве регионов тарифы достаточны для модернизационного рывка. Формально все участники рынка понимают, что инфраструктура стареет и пора ее обновлять, однако примеры комплексной модернизации ЖКХ единичны. Но где, в этом случае, выход?
В поиске выхода
Экспертный совет при комитете Госдумы по энергетике совместно с рабочей группой «Качество повседневной жизни» Общероссийского народного фронта провел круглый стол на тему: «Энергоэффективность в теплоснабжении – как единственный путь выхода из кризиса». Участники обсудили все то, что наиболее наболело: законодательные и административные препоны, мешающие модернизации и росту энергоэффективности систем централизованного теплоснабжения; пути модернизации систем централизованного теплоснабжения; контракты энергосервиса, концессии и закон об альтернативной котельной.
По мнению главного редактора журнала «Эксперт» Валерия Фадеева, ряд проблем отрасли связан с тем, что система теплоснабжения часто не рассматривается в целом, и почти всегда выпадает из рассмотрения потребитель: «Генератор, доставка тепла, что делать с трубами, как увеличивать КПД генерирующих мощностей – это рассматривается. А вот потребитель часто выпадает из анализа. Это неправильно и отрасль должна рассматриваться в целом.
Ведущие страны в экономическом отношении переходят уже к новым поколениям коммунальных систем, коммунальных инженерных систем, а мы очень сильно отстаем. У нас такие слова, как смарт-грид до сих пор остаются, по-моему, только в каких-то документах исследователей. Хотя чего тут исследовать, это уже вполне состоявшаяся технология, которая работает. Как перейти к новому поколению технологических систем – это вопрос.
Следующий важный пункт – основной параметр управления тарифами. Да, подготовлен законопроект «Об альтернативной котельной», но, на мой взгляд, он принципиально не решает проблему. Понятно, почему тарифы основной параметр управления Потому что здесь заложена социальная и политическая проблема. В социальном отношении опасно допустить неконтролируемый рост тарифов. И в свое время, когда тарифы росли быстро, эта тема стала политической. Но гражданина не интересует сам тариф, гражданина интересует платеж».
Нужны нормативные решения
В свою очередь, член комитета Госдумы по энергетике Виктор Зубарев обратил внимание на неурегулированность в теплоэнергетике очень многих вопросов: «Для исправления ситуации необходимо сформировать инфраструктуру отрасли, которая будет включать в себя адекватное современное требование нормативно-правовой базы, практику отношений заказчиков и подрядчиков, производство комплектующих, программное обеспечение, подготовку кадров и многое другое. Практика применения 261 федерального закона «Об энергосбережении» выявила ряд проблем. В числе ключевых: несоответствие законодательной базы в сфере электроэнергетики сложившейся рыночной ситуации; недостаточная сбалансированность корпоративных инвестиционных программ с программами территориального развития; сокращение бюджетного финансирования проектов и мероприятий в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности и другие. В соответствии с энергетической стратегией России в период до 2030 года, определены цели и задачи долгосрочного развития энергетического сектора России. В настоящее время разработан проект «Энергетическая стратегия России до 2035 года», и центральной идеей данного документа является переход от ресурсно-сырьевого к ресурсно-инновационному развитию ТЭК. При этом роль ТЭК в экономике страны будет состоять в переходе от локомотива развития к стимулирующей инфраструктуре. Для этого необходима корректировка базового закона «Об энергоэффективности» с положениями других федеральных законов. Например, необходимо учесть в реализации базового 261 закона, принятого в 2013 году, 44 федеральный закон «О контрактной системе».
Энергосбережение как панацея?
Член комитета Госдумы по энергетике Петр Пимашков акцентировал мнение участников на энергосбережении и инновациях: «Считаю, что энергосбережение должно стать тем институтом, который позволит вывести российскую теплоэнергетику на качественно новый уровень, сделать отрасль инновационно ориентированной. Основная цель проекта федерального закона «О внесении изменений в федеральный закон «О теплоснабжении» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования систем отношения в сфере теплоснабжения, внесенного правительством Российской Федерации и принятого в первом чтении 16 декабря 2016 года, – это повышение эффективности генерации, работающей на основе комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.
Законопроектом предлагается новая система отношений в теплоснабжении. Предполагается изменение системы государственного регулирования всех тарифов в сфере теплоснабжения, к установлению только предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя. Такая предельная цена определяется ценой поставки тепловой энергии от альтернативного, замещающего центрального теплоснабжения источника тепловой энергии. Цена альтернативной котельной. Предельный уровень цены на тепловую энергию мощность, устанавливаемый впервые, может быть, утвержден ниже уровня цены альтернативной котельной. В этом случае уровень цены поэтапно доводится до предельного уровня, соответствующего цене альтернативной котельной. Законопроектом изменяется роль единой теплоснабжающей организации (ЕТО). Предполагается, что ЕТО будет не просто единым закупщиком и поставщиком тепловой энергии мощностью в зоне своей деятельности и ценовой зоне, она становится единым центром ответственности в системе теплоснабжения, как за обеспечение параметров качества теплоснабжения и параметров, отражающих допустимые перерывы в теплоснабжении перед каждым конкретным потребителем в соответствии с федеральным требованием. Важно, что внедрение новой модели рынка тепловой энергии на первом этапе предполагается осуществлять не повсеместно, а точечно на территории отдельных муниципальных образований, – ценовых зонах теплоснабжения, определенных правительством РФ при обязательном согласовании с руководителями субъектов и главами местных самоуправлений. Учитывая безусловную инновацию предлагаемого подхода, это даст возможность внедрять указанную модель рынка только после всесторонней оценки всех последствий и, прежде всего, для бюджета и потребителей.
В Комитет по энергетике при рассмотрении проекта этого закона поступило много замечаний. Проведены слушания, и внесено много интересных предложений, которые, конечно же, более качественно улучшат предлагаемый проект. Важное направление развития энергоэффективности в теплоснабжении – это привлечение потребителей к инвестированию в собственное энергосбережение. В этом вопросе нам предстоит ликвидировать нормативные и технологические барьеры на пути развития малой комбинированной энергетики. Это и сегодня значительно мешает продвижению вперед в решении этих задач».
К чему приводят аварии в теплоснабжении
Советник президента ЗАО «Евроцемент групп» Виктор Кудрявый обратил внимание на риски, связанные с изношенностью теплосетей и суровостью российского климата: «Я долго работал в Мосэнерго. Зима1979 года: минус 45 пять суток, и дефицит по теплу на 30 %. Я опускаю все остальное, но за эти дни ушло из жизни три тысячи человек. Практически все, кто был на операциях, дети, пенсионеры, молодые люди, потому что в больничных палатах было 2-4 градуса тепла. Наши нормы, в отличие от скандинавских, резервы тепла не предусматривают. Остановка любого агрегата должна обеспечивать среднемесячную температуру, а это только 11 градусов. Тогда нас очень подвела теплосеть. До 1979 года тепловые сети в столице были очень изношены, примерно две тысячи повреждений в зиму. В итоге не только заморозились трубы, но и погибли люди. После той зимы мы поняли, что так нельзя, надо что-то делать. Посчитали, сделали реестр, сколько повреждений и на каких трассах. Разработали программу модернизации и делали теплотрассы километрами труб по тысяче, по тысяче двести миллиметров диаметром. И за пять лет сделали все необходимые обновления. И сейчас надо подумать о том, где взять на модернизацию финансовые средства».
Необходимо понятное госрегулирование
Вице-президент ОАО «Фортум» Юрий Ерошин обратил внимание, что тормозом к развитию отрасли является избыточное и не всегда продуманное госрегулирование: «Сегодня теплоснабжение регулируется различными ведомствами, и это регулирование очень противоречиво и непредсказуемо. Ну, посудите сами: индекс роста платежей граждан за коммунальные услуги регулируется Минстроем, разработка схем теплоснабжения – городскими администрациями, а утверждает схему теплоснабжения по крупным городам Минэнерго. Предельные тарифы на тепло, вырабатываемое ТЭЦ, регулируются ФАС, тарифы на теплоэнергию для потребителей регулируются местными регуляторами. И это далеко не вся система сдержек и ограничений, которая есть у теплоснабжающей организации. В силу того, что все это регулирование во многих случаях является непонятным, непрозрачным и противоречивым, то естественный результат – это неуклонный и непредсказуемый рост тарифов.
Во всех регионах стало очевидным, что вследствие такой сложной и противоречивой системы регулирования потребитель стал еще менее защищенным. То есть, сама по себе цель, которую преследуют регуляторы, устанавливая такое количество бюрократических ограничений, не достигается. Мы видим рост платежей граждан и видим, что это приводит к обоснованным возмущениям со стороны потребителей тепловой энергии. При этом невозможно предсказать расходы бюджета, когда, и в силу таких обременений «упадет» та или иная теплоснабжающая организация. А поднимать ее придется за счет местных бюджетов. Соответственно, от такой системы регулирования страдают все. В первую очередь – население, которое много платит.
К чему я хотел призвать? К тому, чтобы каждый регулятор, каждый чиновник на своем уровне, когда к нему приходит на согласование тот или иной нормативно-правовой акт в сфере теплоснабжения, задумывался бы, в первую очередь, о том, какое количество бюрократических ограничений этот нормативно-правовой акт снимает у теплоснабжающей организации, насколько проще становится бизнесменам вести свой бизнес в сфере теплоснабжения, насколько легче вкладывать деньги как со стороны частного капитала, так и со стороны банков. Потому что дальнейшее наращивание противоречивых ограничений ни к чему хорошему не приведет».
Промедление недопустимо
Заместитель министра энергетики Росии Вячеслав Кравченко задался вопросом об энергоэффективности и о том, что медлить с реформой отрасли уже поздно: «Является ли энергоэффективность выходом из той ситуации, которая сложилась в отрасли? Ответ – да. Вопрос следующий: как и какие стимулы надо создать, чтобы потребители и производители были максимально заинтересованы по внедрению всех энергоэффективных технологий? Здесь уже звучало несколько идей.
Первое – это, безусловно, внятная и понятная тарифная политика. Здесь я обеими руками «за» и считаю, что это является одним из основных стимулов. Тарифная политика, основанная на том, что энергоснабжающую организацию не будут каждый год дергать, каждый год не будут вызывать на ковер, смотреть ее инвестиционную программу под лупой и так далее. Есть тариф, есть обязательства и есть система ответственности. Достаточно простая и понятная схема. Каким образом будет устанавливаться этот тариф? По расчету альтернативной котельной, либо по принципу там «затраты плюс», либо по «затраты минус». Важно сделать долгосрочные понятные правила игры и понимание инвестора в том, что у него те средства, которые он вложит, которые он сэкономил, у него не отнимут. В противном случае никаких других стимулов просто-напросто быть не может. Альтернатива этому то, о чем говорил глубоко мною уважаемые Виктор Васильевич Кудрявый – это 1979 год, деньги из бюджета тогда еще Советского Союза. Скажите, пожалуйста, где эти деньги? Этих денег сейчас просто-напросто нет. Ну, объективно. У кого-то они, может быть, и есть, но в подавляющем большинстве случаев их нет.
Второе. Следующий способ повышения энергоэффективности – это создание стимулов. Про один мы уже сказали – с точки зрения ресурсоснабжающей организации это долгосрочные, внятные и понятные правила тарифного регулирования. Соответственно, есть еще побуждение потребителя к подобного рода действиям – это повышение платы за ресурсы. Всем понятно: чем дороже стоит ресурс, тем активнее начинает дергаться потребитель в части поиска наиболее оптимального решения. Банальный пример – электроэнергетика, когда у нас многие потребители строят собственные блок-станции и уходят с рынка. Они облегчают жизнь для себя, но ухудшают жизнь для оставшейся системы.
Следующее действие по внедрению энергоэффективности – это жесткое администрирование. Не только создание экономических стимулов, но и введение запретов, новых стандартов, требований к строительным технологиям, к оборудованию и так далее.
На самом деле нет разницы, какой способ регулирования применяется: альтернативная котельная, либо концессия, либо это «затраты плюс». Везде, так или иначе, при соответствующем методе регулирования можно найти способы по повышению энергоэффективности. Поэтому давайте создавать стимулы и не будем бояться. Если всё объяснять открыто, честно, как все это будет, и выстроить систему контроля, то все получится. И неважно что это будет – концессия или еще что-то, но это надо делать, потому что еще немножко мы промедлим, и всё. И это правда, на самом деле. Посмотрите статистику: у нас число аварий на магистральных трубопроводах, в отличие от других секторов энергетики, не уменьшается, а увеличивается. По одной простой причине: нет никаких стимулов для дальнейшей модернизации. Поэтому можно много говорить, но уже пора действовать».