Доцент кафедры государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ (Пермь) Елена Шадрина оценила принятый в первом чтении Законодательным собранием Прикамья законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в Пермском крае», разработанный фракцией «Единая Россия»:
Доцент кафедры государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ (Пермь) Елена Шадрина оценила принятый в первом чтении Законодательным собранием Прикамья законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в Пермском крае», разработанный фракцией «Единая Россия»:
«Судя по тому, какая активность наблюдается в законотворчестве края в сфере государственно-частного партнерства (ГЧП), эта тема является актуальной.
Прежде чем комментировать принятый в первом чтении законопроект о ГЧП, хотелось бы дать некоторые пояснения о природе государственно-частного партнерства. Если говорить в целом, ГЧП – это форма взаимодействия государства и бизнеса с целью реализации социально значимых проектов. Возникает вопрос, что нужно регулировать в этой новой форме взаимоотношений, для того чтобы можно было реализовать такое партнерство на практике? Ответ на этот вопрос прояснит, что должен регламентировать новый закон.
Существует распространенный подход, что ГЧП по своей природе – это особая форма соглашения (концессия, аренда, лизинг, контракт на поставку для госнужд, инвестиционное соглашение и т. д.). На этом подходе основан один из предыдущих вариантов законопроекта, который обсуждался в декабре. Разработчики законов, придерживающиеся этого подхода, в законах о ГЧП (речь идет о региональных законах отдельных субъектов РФ) формулируют, какие конкретно формы соглашения могут оформляться как ГЧП, и далее определяют порядок отбора частного партнера, права и обязанности сторон в таком договоре. Но ведь формы и порядок заключения договоров регулирует Гражданский кодекс, а порядок определения частного партнера – законодательство о размещении госзаказа либо закон о концессии. Что нового по этим вопросам может определить закон о ГЧП и как определить, например, нужно ли оформлять любой договор концессии как соглашение о ГЧП или в отдельных случаях может быть ГЧП, а в других просто концессия, и какими законами в таких случаях руководствоваться? Возможно, такая нечеткость в сфере применения объясняет, что законы о ГЧП в ряде регионов хоть и приняты давно, но практически не применяются.
Существует другой подход: что ГЧП – это не форма соглашения, а просто иная форма организации бизнеса (в рамках которой отношения могут быть оформлены любым типом договоров – концессии, лизинга, госконтрактом на поставку и т. п.). Что я имею в виду? Мы знаем, что есть государственные предприятия, есть частные предприятия, есть бизнес, где предприятие частное, но сама сфера производства продукции (товаров, работ, услуг) подлежит особому регулированию со стороны государства, так как особо значима либо пересекается с функциями государства (организация образования, оборона, энерго- и водоснабжение и др.). Возможно, что ГЧП – это реально новая форма организации бизнеса, где вместе выступают две стороны, и они действуют обязательно в интересах третьей стороны по социально значимым вопросам (при этом эта форма организации бизнеса должна также объединять ресурсы, разумно делить риски – эти требования те же, что и в подходе к ГЧП как форме соглашения между партнерами). При таком подходе нам неважно, какая правовая форма договора заключается между сторонами ГЧП, это может быть и концессия, и лизинг, и др.
Таким образом, при таком подходе ГЧП – это не правовая форма соглашений, то есть это не правовая дефиниция, а, скорее, управленческая (менеджериальная) и экономическая. Именно поэтому, возможно, до сих пор нет федерального закона о ГЧП и нет никакого регулирования ГЧП ни в Гражданском кодексе, ни в других законах.
В ГЧП важно, как и какие обязательства берет на себя каждая сторона. В ГЧП ключевое слово партнерство. Важно, что в партнерстве обе стороны партнеры, а не так, что одна сторона предоставляет имущество и, возможно, еще часть денег, а другая сторона находит и вкладывает деньги, организует бизнес и осуществляет этот бизнес, при этом первая сторона (ясно, что это государство) контролирует процесс, так как данное предприятие осуществляет социально значимую функцию, за реализацию которой в конечном счете отвечает государство. И все риски получаются на стороне частного партнера. Но где же здесь партнерство? Партнерство предполагает, что обе стороны действуют с учетом интересов не только своих, но и интересов партнера. Данные вопросы тесно связаны с тем, как организовано управление таким партнерством, создается ли для управления специальная организация или стороны действуют самостоятельно, насколько одна сторона вмешивается в управление проектом партнера и т. д.
Если использовать данный подход, то закон о ГЧП должен регулировать вопросы организации проектов ГЧП, начиная с того, что государству (органу власти, государственному или муниципальному учреждению) дается право создавать такие партнерства, определяется порядок согласования принятия таких решений, возможные формы управления такими партнерствами, прописываются специфические обязательства, которые должны быть отражены в соглашении о партнерстве. Кроме того, в таком законе или сопутствующем подзаконном акте необходимо определить особенности применения существующего законодательства о госзакупках или концессионного законодательства для проведения конкурентных процедур отбора частного партнера. Эти все вопросы тесно увязаны с другими федеральными законами, и принятие такого закона повлечет внесение изменений в другие законы.
Можно ли решить эти вопросы в законе регионального уровня? Полагаю, что нет.
Необходимо отметить, что отсутствие федерального закона о ГЧП – это вполне нормальное явление. Обращаясь к мировому опыту, должна сказать, что большинство развитых и имеющих опыт ГЧП стран не имеют такого закона. Есть правовые акты, чаще это не законы, а руководства, которые определяют формы организации государственно-частных партнерств, особый порядок применения законодательства о госзакупках или о концессии для проектов ГЧП (резолюции Европейской комиссии, руководства казначейства Великобритании) или рекомендации по организации и управлению инфраструктурными инвестиционными проектами, создаваемыми на основе отношений ГЧП (руководства Всемирного банка, ЮНСИТРАЛ). Великобритания, страна, которая является всемирно признанным лидером в применении ГЧП, не имеет закона о ГЧП.
Теперь о принятом законопроекте. Он самый краткий, рамочный из всех предлагаемых ранее, и в этом его плюс – меньше возможных ошибок. Помимо того, что, как мне показалось, в законе встречается дублирование функций (у одного и того же органа, т. е. сам у себя дублирует), есть фразы, которые несут в себе коррупционные риски, и при антикоррупционной экспертизе закона на это могут указать эксперты; в законопроекте совсем не понятно, когда его надо и можно применять, а когда нет (в отсутствии такой конкретики и плюс – меньше ошибок и неразрешенностей, и минус – непонятно будет, когда дойдут до применения этого закона). И конечно, интересно, какой порядок процедуры для отбора частного партнера будет в дальнейшем предложен органом, которому поручено законом его разрабатывать, и как этот порядок будет соответствовать законодательству РФ, в частности, законодательству о госзакупках.
В заключение хочу отметить, что мировая практика знает как успешные проекты ГЧП (причем не только глобальные инфраструктурные, но и небольшие локальные), так и неудачные проекты. Тем не менее ГЧП – это удобная и гибкая форма организации бизнеса, которая может помочь решить социально значимые вопросы, причем не только глобальные типа строительства моста и дорог, но и более мелкие, «ощутимые» для частного инвестора в краткосрочном периоде, в таких сферах как образование, культура, туризм. Все предпосылки для этого есть: парламентарии края работают над правовой базой, мы ведем исследования и разрабатываем механизмы управления проектами ГЧП, а средства массовой информации осуществляют важную образовательно-просветительскую функцию, информируя общественность о новых тенденциях в сфере экономики и управления.