Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев недавно выступил перед Государственной думой с отчетом о работе кабинета министров за прошлый год. В своем выступлении премьер-министр отметил важность ранее утвержденной Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года и напомнил, что срок внесения плана по реализации документа – середина мая. Стратегия призвана решить такие вопросы, как сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни людей, а также создать условия для того, чтобы каждый регион нашел свою нишу в экономике страны. О том, какие шаги для этого предложены, – в интервью «ФедералПресс» с директором Центра стратегий регионального развития ИПЭИ РАНХиГС Владимиром Комаровым.
Владимир Михайлович, принятие Стратегии пространственного развития вызвало большой резонанс. Насколько, по вашему мнению, это новаторский документ? Или Стратегия разрабатывалась на определенном фундаменте, выступая приемником других документов?
– Фундамент, безусловно, есть. Стратегия формировалась с учетом предшествующих общенациональных стратегических документов и в теории должна была стать квинтэссенцией всех их сильных сторон.
Прежде всего, речь идет о Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Эта концепция, утвержденная в 2008 году, задавала тон стратегическому развитию России и включала, среди прочих национальных приоритетов, «развитие регионов». Предписывалось выравнивать региональные показатели, отходя от столичных агломераций в пользу региональных «зон опережающего роста» – портов, крупнейших городов и агломераций, центров сырьевой экономики. Планировалось развивать международные транспортные коридоры, Северный морской путь. Вводилось понятие «геополитически приоритетных территорий». Многое из того, что вошло в несколько измененном виде в нынешнюю стратегию – «геостратегические территории», «агломерации», «перспективные центры роста», — появилось еще тогда. Просто та концепция быстро перестала быть актуальной из-за кризиса 2007-2008 годов.
Спустя четыре года была разработана Стратегия 2020. В ней был сделан упор на децентрализацию регионов, повышение их самостоятельности, предложена прозрачная схема распределения федеральных средств на строительство инфраструктуры. Было понятно, почему какие-то проекты предлагалось реализовывать в более подходящих для этого регионах. Стратегия 2020 была заточена на вопросы управления имеющимся потенциалом. Предлагалось продвигать лидеров и очевидные точки роста. Иными словами, поддерживать начинания там, где для этого есть реальные предпосылки, а главное внимание уделить вопросам совершенствования управления.
Далее, всего год назад, в мае 2018 года, вышел указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Этот указ имел более прицельный взгляд на пространственное развитие. Среди приоритетных вопросов значились и острые житейские проблемы территорий: экология, обеспечение жильем, качество инфраструктуры и городской среды, общественного транспорта и общественных пространств– вопросы, которые волнуют население. Большие инфраструктурные проекты вошли в другой документ того же года– «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года».
Вы говорите, что основные посылы предыдущих документов были довольно прозрачны. В Стратегии 2020 предлагалось поддерживать перспективные точки роста. В новом «майском указе» — сосредоточиться на проблемах, которые волновали население. Как звучит основная цель Стратегии пространственного развития и понятный ли это документ?
– Пространственная стратегия виделась преемником предыдущих документов. Однако замысел звучит довольно размыто: «Целью пространственного развития Российской Федерации является обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации». Это несколько туманная политическая формулировка, которой необходима конкретизация.
То же самое касается многих определений. Например, пространственное развитие расшифровывается как «совершенствование системы расселения и территориальной организации экономики в том числе за счет проведения эффективной государственной политики регионального развития». Как мы будем оценивать это «совершенствование»? Как поймем, что политика эффективная?
Это автоматически вызывает множество вопросов. Что такое «пространство»? Обычно при разработке стратегий под пространством понимают те территории, которые можно обозначить на карте, географическую привязку. Однако если мы говорим об «экономическом пространстве», то это понятие уже включает локальные отрасли специализации. Есть и другая точка зрения. Я, например, считаю, что «пространство» – это в целом среда обитания человека, например, в городе. Это не только экономика, но вообще все, что важно для качества жизни, все, что имеет значение для людей, в том числе застройка, экология, общественные пространства и т.д.
Возвращаясь к понятию экономического пространства, можно отметить, что в стратегии присутствуют так называемые «перспективные экономические специализации субъектов Российской Федерации». Однако среди них прорывных и инновационных отраслей мало. Да и насколько мы можем задавать специализации в условиях рыночной экономики, то есть решать за предпринимателей и бизнес? Куда важнее обеспечение работающих условий для развития инноваций. Для того, чтобы предприниматели не боялись расширяться и выходить на новые рынки, нужны гарантии права собственности, снижение инвестиционных и других издержек, реформа контрольно-надзорной деятельности и стабильность правил игры, о чем всегда много говорят. Критически важным это является для высокотехнологичных и вообще инновационных сфер, инвестиции в которые наиболее рисковые.
Значит ли это, что стратегия может оказаться протокольным проходным документом? Или там есть по-настоящему перспективные вещи?
– У стратегии много достоинств. Там есть предложения, например, по цифровой экономике, зеленым каркасам городов, скоростному общественному транспорту. Но если сравнивать ожидания от стратегии и то, какой она в итоге предстала перед нами, я бы сказал, что при всей своей интересности она вышла несколько формальной, абстрактной. Думаю, что многие «прорывные» моменты были удалены в процессе согласований. Стратегию готовят специалисты, но потом она попадает в руки чиновников, которые, следуя букве закона, согласовывают, то есть меняют ее. Когда в дело вмешивается административный ресурс, происходит «причесывание» документа. Чтобы никого не обидеть, добавляется множество отягчающих деталей, которые фактически размывают первоначальный смысл. Например, если в документе было предложено несколько приоритетных территорий, тут же вмешивается административный ресурс недовольных регионов и городов, которые приоритетами не стали.
Наверное, в том числе и поэтому у нас сейчас к так называемым геостратегическим территориям отнесена почти половина территории нашей страны. Фактически это означает размывание приоритета и его отсутствие.
В утвержденный документ не вошло совершенствование управления– главная тема Стратегии 2020.
В целом, чтобы быть объективными, нужно дождаться плана мероприятий по реализации Стратегии, вся конкретная информация должна быть представлена там.
Если говорить о «прорывных» идеях, относите ли вы к ним предложение разделить Россию на 12 макрорегионов?
– Чтобы ответить, «прорывная» ли это идея, нужно четко понимать, что означает подобная нарезка. Истоки самой идеи об укрупнении регионов ясны. Те же федеральные округа ранее были связаны с территориальной реформой и были нужны для того, чтобы облегчить управление и выстроить понятную вертикаль. Что касается макрорегионов, то понятно, что это один из вариантов экономического районирования, но могут быть и другие, смотря какие критерии мы берем. Скажем, неочевидно появление в списке Северного макрорегиона, так как он достаточно малонаселенный, или то, что Башкортостан и Татарстан не попали в один макрорегион.
Думаю, это может быть связано с определенными планами по строительству общей инфраструктуры на этих территориях. Может быть, нарезка на макрорегионы происходила из расчета, что каждый макрорегион в итоге окажется самодостаточным с точки зрения бюджетной обеспеченности. Тогда становится понятной ставка на крупные агломерации и минерально-сырьевые центры, которые являются «точками роста» внутри этих макрорегионов.
Как вы считаете, эта ставка себя оправдывает?
– Отчасти. Делать на что-то ставку и обозначать это в качестве «ключевого приоритета» — разные вещи. Мы собираемся прицельно развивать минерально-сырьевые центры. А как это вяжется с тем, что мы в течение долгого времени пропагандируем уход от сырьевой зависимости в сторону развития высоких технологий и повышения диверсификации?
Развитие крупнейших агломераций звучит теоретически правильно, но, опять же, давайте мыслить приземленно. Развитие крупных агломераций – это хорошо, но будет ли при этом развиваться сельская Россия? Попадают ли малые, средние и крупные города в зону внимания как приоритеты более низкого уровня, или же ставка на агломерации ведет к «управляемому сжатию» территории? Если да, то в этой «зоне отчуждения» окажется больше половины населения. Руководствуясь экономической логикой, мы забываем про историко-культурный пласт.
Очевидно, что не слишком много внимания было уделено таким вопросам, как плотность населения, внутрироссийская миграция и природно-климатические факторы. Половина крупнейших агломераций, указанных в стратегии в качестве приоритетных, находятся за Уралом, тогда как данные свидетельствуют о том, что население предпочитает перебираться в Краснодарский и Ставропольский края, Крым, Севастополь, Калининград, Белгород. О Москве и Петербурге мы сейчас не говорим. Южные территории востребованы, это места, в которых люди хотят жить.
Это может привести к тому, что развитие «перспективных территорий экономического роста» повлечет за собой увеличение диспропорций нынешней системы расселения. Юг и центральные регионы, имея лучшие природно-климатические данные, будут, условно, пустовать, тогда как население еще больше сдвинется на северо-восток.
Для развития агломераций нужна и принципиально новая городская политика, которая реализуется в развитых странах. Первое– приоритетное развитие экологически чистого скоростного общественного транспорта, учет интересов пешехода, так называемая «новая мобильность». Общественный транспорт должен иметь преимущественные права проезда, он не должен стоять в пробках. Отдавать все на откуп маршруткам и строить скоростные шоссе через спальные районы в ответ на рост автомобилизации – это сегодня политика стран третьего мира. Второе– это децентрализация и многофункциональность, тогда мы исключаем маятниковую миграцию. Жилье и рабочие места должны располагаться в пешеходной доступности от узлов скоростного общественного транспорта. Застройка должна быть квартальной, преимущественно мало и среднеэтажной, но более плотной, дворы без машин. Кварталы предполагают наличие полноценных «живых» улиц, где есть бизнес, рабочие места и т.д. В микрорайонах этого нет. Городская среда должна быть соразмерна человеку и безопасна. Застройка муравейниками-микрорайонами - мина замедленного действия, это будущие гетто. Развитые страны мира уже прошли этот этап. Третье– это приоритетное решение экологических проблем. Агломерации, которые считаются мировыми лидерами рейтингов качества жизни, идут по пути создания экогородов. В результате антропогенная нагрузка, которая должна была бы в теории расти из-за концентрации хозяйственной деятельности и населения, на самом деле снижается.
Именно это главное для развития агломераций, а не просто строительство магистральной инфраструктуры.
Вы говорили о нечетких формулировках в Стратегии. Может быть, есть какие-то векторы пространственного развития?
– Я считаю, что необходимо задать определенные типы политики. Во-первых, приоритетной должна стать социальная политика. Я уже говорил, что главное не усредненные показатели, а реальное сокращение разрыва между бедными и богатыми в каждом регионе. Можно увеличить средние доходы в регионе за счет роста числа сверхбогатых. Или присоединения бедных регионов к богатым, например, к Москве, тогда статистически выравняем. Необходимо снижение именно неравенства внутри регионов, гарантированный пакет соцуслуг, поддержка малообеспеченных и бедных. Причем, поддержка, как целевая, так и адресная. Только так мы сможем создать равные стартовые возможности для образования, здравоохранения и т.д. для каждого гражданина России вне зависимости от места жительства и уровня дохода.
Во-вторых, в регионах с естественными «точками роста» должна проводиться стимулирующая политика. Имеется в виду поддержка и развитие имеющих заделы промышленных или инновационных направлений в регионах. Хорошо развито высшее образование – строим высокотехнологичные центры, прекрасные природно-климатические условия – открываем национальные здравницы.
В-третьих, по примеру зарубежных стран проводим новую городскую политику. Проводим интернет-опросы населения, стратегические сессии с жителями, выясняем, что их волнует, и работаем над улучшением. Как правило, это социальные вопросы, городское планирование, экология, транспорт, безопасность, досуг и т.д. Вместе с населением власти принимают нужные решения. У нас же регион или город рассматриваются как крупная корпорация, когда власти заинтересованы условно «в максимизации прибыли» – росте налогов и привлечении инвестиций даже в ущерб экологии и качеству жизни. За вопросами экономики не видно потребностей конкретных людей.
Обобщая все вышесказанное, какими вы видите пути разрешения тех вопросов, которые были подняты? Что нужно включить в план мероприятий по реализации пространственной стратегии?
– Для начала нужно сделать упор на децентрализацию и повышение самостоятельности регионов аналогично тому, что декларировалось в Стратегии 2020. Мне видится перспективным направлять налоги компаний в регионы, а не в Москву, об этом долго говорят. Пусть деньги малого бизнеса уходят в местные бюджеты, это пойдет на пользу предпринимательству, у муниципалитетов появятся стимулы поддерживать бизнес. Если мы говорим о городах и агломерациях, то нужно помнить, что больше половины из них являются дотационными. А еще половина средств, направляемых в местные бюджеты в виде дотаций, заранее распределены — это делегированные полномочия. Получая их, город не может тратить деньги на свое усмотрение. Мэр фактически становится проводником без права голоса. В итоге, о каком стратегическом развитии агломераций мы говорим, если у этих агломераций не будет так называемого «бюджета развития»?
Далее, при выявлении приоритетов и распределении федеральных денег на инфраструктуру должны быть учтены естественные факторы, как то среднемесячные температуры января, близость к портам, плотность населения, показатели внутреннего миграционного притока и т.д. Не только экономические прогнозы грузооборота и пассажиропотока, методология которых спорна. Это распределение должно быть прозрачным, при учете объективных факторов снижается вероятность регионального лоббирования.
Необходимо развивать скоростной и высокоскоростной экологически чистый общественный транспорт. Важно уходить от строительства дорог исключительно через Москву, возможности для запуска развития территорий представляют транзитные автомагистрали через другие регионы европейской России, а также юга. Это станет стимулом развития густонаселенных территорий.
Не нужно ограничивать мобильность населения. Напротив, это нужно стимулировать. Пусть города свободно конкурируют за рабочую силу. Конкурируют с точки зрения любых параметров: комфортности городской среды, наличия вело-пешеходной инфраструктуры, высшего образования, парков и общественных пространств, уникальной архитектуры, безопасности, качества управления и открытости власти, защищенности прав собственности и условий для инвестиций и т.д. Сейчас за «мозги» конкурируют не страны, а именно города. Страны конкурируют с точки зрения моделей управления, юрисдикций для бизнеса, а не ограничений и запретов. Люди сами выберут, где им комфортнее жить и работать. А города в попытке удержать их начнут-таки проводить грамотную городскую политику.
Чего еще не нужно делать, так это пытаться равномерно развить все территории. Это невозможно, регионы разные, и к ним нужен разный подход. Пространственная политика должна быть локальной и сосредоточенной на «точках роста» отдельных территорий. В той же Канаде никто не ставит задачу равномерно освоить всю территорию.
Наконец, должны быть использованы неэкономические индикаторы, которые бы точно отражали качество жизни населения, субъективное ощущение личного счастья или удовлетворенности, возможности для самореализации. Мы должны глубоко понимать мотивы людей, почему они решаются на переезд. Традиционные индикаторы неверно показывают действительный социально-экономический прогресс в развитии территорий. Для каждого региона показатели должны быть свои, их развитие должно строиться на учете запросов местного населения, специфике территории. За рубежом почти ушли от стратегий экономического развития. Там реализуют стратегии устойчивого развития, то есть одновременно экологического, социального, экономического, градостроительного и т.д. Главное – проекты с комплексной эффективностью, когда одновременно есть польза для экономики, экологии и социальной сферы.
Фото: ipei.ranepa.ru