В Новосибирске 1–2 ноября пройдет юридическая межрегиональная научно-практическая конференция «Инновационное развитие юридической науки как фактор укрепления российской государственности». Мероприятие приурочено к 20-летнему юбилею Конституции России. Одним из его организаторов является министерство юстиции Новосибирской области, созданное в мае 2012 года.
В Новосибирске 1–2 ноября пройдет юридическая межрегиональная научно-практическая конференция «Инновационное развитие юридической науки как фактор укрепления российской государственности». Мероприятие приурочено к 20-летнему юбилею Конституции России. Одним из его организаторов является министерство юстиции Новосибирской области, созданное в мае 2012 года. Чем занимается региональный минюст, с какими проблемами сталкивается, что поможет ведомству в ближайшие годы и какие еще оно проводит важные мероприятия – в интервью «ФедералПресс.Сибирь» рассказала вице-губернатор, министр юстиции области Наталья Омелехина.
Наталья Владимировна, Министерство юстиции РФ существует уже много лет, есть его территориальные органы. В чем же цель создания регионального минюста?
Министерство юстиции Новосибирской области было создано в 2012 году, в этом году мы отметили свою первую годовщину. Основная причина для формирования отдельного органа власти – необходимость реализации единой правовой политики в регионе. Ее смысл – в том, чтобы обеспечить верховенство закона, сформировать уважение к закону, признание закона в обществе. В современном правовом государстве исключительно закон является основой взаимоотношения людей. Так что правовая политика связывает все отрасли экономики, социально-культурную, административно-политическую сферу. Наша деятельность пронизывает и скрепляет основные направления государственной работы.
Чем именно занимается ваше ведомство?
Если попытаться обобщить все виды деятельности министерства, получится примерно 17 пунктов. Здесь есть классические функции: договорная работа, представительство интересов губернатора и областного правительства в судах, взаимодействие с правоохранительными органами и многое другое.
Но одна из важнейших функций минюста – это антикоррупционная экспертиза всех нормативных актов, принимаемых на уровне региона: проекты областных законов, распоряжений и постановлений правительства НСО и губернатора, отдельных наиболее значимых актов исполнительной власти области.
Самостоятельный вид экспертизы, который проводится параллельно, – это правовая экспертиза. Здесь есть свои отдельные цели и критерии оценки документов. Мы занимаемся также антикоррупционной политикой и ее правовым сопровождением в целом. Помимо антикоррупционной экспертизы это и работа с кадрами, и сотрудничество с правоохранительными органами, и многое другое.
Существуют ли какие-то проблемы при проведении антикоррупционной экспертизы, слабые места? Может, есть общие для разных документов «болевые точки»?
Понятно, что оценка того или иного правового акта будет субъективной, она идет через сознание лица, читающего документ. Но, тем не менее, к сегодняшнему дню мы уже четко понимаем, что такое антикоррупционная экспертиза, какими бывают ключевые коррупциогенные факторы, где может возникать возможность для злоупотреблений. Понятно, что это широта дескрипционных полномочий, установление сроков, четких критериев, исключение свободы усмотрения.
Например, должностное лицо «имеет право» или «может» вынести решение?
Да. При разработке правовых актов мы все больше стараемся использовать четкие стандартные формулировки. Мы говорим, что гражданин должен представить для реализации своего права четкий исчерпывающий перечень документов – не надо, например, писать: «И другие возможные документы». Указываем, что нужно представить не просто справку или «справку от уполномоченного органа», а справку из конкретного ведомства. Если мы говорим о сроках, то четко формулируем: решение принимается в течение стольких-то рабочих или календарных дней и по итогу дается положительный или отрицательный ответ. Устанавливаем конкретный перечень оснований для отказа, если все эти основания отсутствуют, то решение должно быть положительным.
Хотя, конечно, создание правового акта остается творческим процессом. Бывают нестандартные ситуации, бывает сложно определить нужный документ. Тем более, мы выходим на электронное межведомственное взаимодействие, когда требуется только одно обращение гражданина, а ведомства должны собирать нужные справки сами.
А как происходит использование принципов «электронного правительства»?
Электронное взаимодействие, конечно, происходит. И в некоторых случаях вынесение решения или оформление документов можно поставить на поток, организовать предоставление сервиса в многофункциональных центрах. Но иногда это невозможно. Например, в областном управлении по делам ЗАГС, подведомственном минюсту НСО, работа никогда не будет идти в режиме онлайн или «электронного окна». Да, можно получить электронную очередь на регистрацию брака, но каждый акт гражданского состояния должен быть совершен в присутствии заинтересованного лица, зафиксирован на бумажном носителе и подписан. Общение людей все равно остается по принципу «а поговорить?».
Но компьютерные технологии нам, конечно, помогают, мы храним информацию на серверах, частично используем электронный документооборот, внедряем новые информационные технологии. Минюст играет ключевую роль, потому что весь электронный документооборот проходит через министерство. За последние девять месяцев количество входящих и исходящих документов растет – более 60 тыс. штук поступило и более 60 тыс. было направлено. Это огромный поток, свидетельствующий о востребованности органов власти, об активной работе с населением, хозяйствующими субъектами, с гражданским обществом.
Ваше министерство как-то еще помогает непосредственно гражданам?
Мы обеспечиваем функционирование системы государственной бесплатной юридической помощи. Договорились о сотрудничестве с адвокатской палатой: в настоящее время 186 адвокатов включены в эту систему, и их число будет расти. Минюст также заключил соглашение с нотариальной палатой – 100 % нотариусов на территории Новосибирской области работают в системе бесплатной юридической помощи. Понятно, что основная потребность в юридической помощи сосредоточена в сельской местности: квалифицированные юристы ехать работать туда не хотят. Так что министерство провело уже 22 выезда в районы области для оказания юридической помощи гражданам.
На сайте минюста НСО сформировано диалоговое окно, где любой гражданин может задать вопрос и получить на него ответ. Система достаточно неплохо работает и начала набирать обороты.
Следующее, принципиально новое направление – это информирование людей, повышение их правовой культуры. Мы решили сначала заложить основы системы бесплатной юридической помощи, посмотреть, как она заработает, а затем на следующем этапе развернуть систему правового просвещения в Новосибирской области.
Сотрудничаем также с Ассоциацией юристов России, установили связь со старейшим научно-исследовательским учреждением страны в этой сфере – Институтом законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ. Взаимодействуем с юридическими вузами. В начале ноября пройдет межрегиональная научно-практическая конференция, организованная при нашем участии. Ее название звучит как «Инновационное развитие юридической науки как фактор укрепления российской государственности». Именно эта конференция приурочена к 20-летнему юбилею Конституции РФ, но вообще она проводится ежегодно и уже стала традиционной площадкой для научно-правовых дискуссий. В этом году она состоится в третий раз.
Какие еще есть функции у регионального минюста?
Мы занимаемся систематизацией регионального законодательства и всего правового массива, который формируется в Новосибирской области. И это не только механическое сложение документов. Мы занимаемся и мониторингом правоприменения. Эта функция на органы власти возложена указом президента России с 2011 года. Мы собираем, обрабатываем, анализируем и обобщаем информацию о принятых правовых актах, оцениваем, как они действуют и реализуются. Итоги этой работы помогают определить эффективность законов: какие нормы не реализуются, что нужно изменить из-за трудностей с механизмом реализации (например, неясно, кто или как должен выполнять ту или иную норму). Становится понятно, какие документы нужно принять, скорректировать или отменить, чтобы нормотворчество шло не схоластично, а на прочном аналитическом фундаменте.
На основе указа правительство России разработало методику мониторинга правоприменения. Пока это исчерпывающая правовая база для работы в этой сфере. Сегодня мы находимся только в стадии обучения, но у этого вида деятельности огромный потенциал.
Мы провели мониторинг правоприменения по законодательству об охране окружающей среды, о сельском хозяйстве, об обороте алкогольной продукции. Хотя понятно, что мы не сможем за год охватить весь правовой массив. Но наше ведомство уже внесло несколько предложений в Минюст России. Результатов пока нет, потому что федеральное министерство еще не отчиталось перед правительством страны.
Тем не менее, на коллегии министерства юстиции Новосибирской области мы решили обнародовать итоги нашего мониторинга правоприменения. По нашему мнению, эта работа была не просто какой-то аппаратной деятельностью, а стала общественным достоянием. Так что в нашем регионе появится новая правовая традиция – ежегодное формирование и публикация отчетов о состоянии нормотворчества в Новосибирской области.
Когда это произойдет?
Мы планируем опубликовать наш отчет в начале следующего года и делать это ежегодно.
Это касается федерального и регионального законодательства. А минюст как-то влияет на муниципалитеты?
Да, мы ведем регистр правовых актов органов местного самоуправления, который решает глобальную, с моей точки зрения, задачу – систематизирует муниципальное нормотворчество. На территории Новосибирской области расположено около 500 муниципальных образований, каждое формирует свою правовую базу, и мы должны в этом многообразии формировать единое правовое поле.
Только за девять месяцев 2013 года к нам в регистр поступило около 13 тыс. муниципальных правовых актов. Из них 10 тысяч было включено в регистр. Кроме того, мы проводим и правовую экспертизу этих актов – из 10 тысяч ее прошло около 5 тыс. документов, около половины. Это серьезный аналитический труд, так что 50 % охвата – это хороший показатель. Мы пока не можем проверить все 100 % документов, просто не хватает людей, но стремимся к этому показателю. В любом случае свои экспертные заключения мы доводим до органов местного самоуправления, и они учитывают эти замечания в своей работе.
А как у вас налажено взаимодействие с другими ветвями власти?
Так как министерство юстиции Новосибирской области является основным генератором правовых норм, через нас проходит все взаимодействие разных ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Мы очень тесно работаем с законодательным собранием, у них тоже есть правовой департамент, который тоже проводит мониторинг нормативных актов. И, конечно, мы взаимодействуем с советом судей. Важно понимать, что судебная власть – гарант защиты прав и интересов граждан и хозяйствующих субъектов, депутаты – это политическая воля, концепция решения, а мы – инструмент реализации этой воли и концепции. В любом случае губернатор проводит одну идею: людям все равно, какая именно структура власти решит их проблему. Поэтому мы проводим четкую идеологию на консолидацию всех ветвей власти, чтобы улучшить качество жизни.
Насколько я знаю, относительно вашего ведомства принята государственная программа «Юстиция». В чем ее задача и содержание?
Это новое направление государственного управления – программно-целевой метод. Я считаю, что это действительно хорошая идея. Сотрудники каждого ведомства могут систематизировать собственное сознание, увидеть вектор развития, цели и перспективы работы. Программа «Юстиция» рассчитана на семилетний период – 2014–2020 годы. Ключевая ценность ее заключается в том, чтобы сформировать правовую модель взаимоотношений государства и общества. В том числе через выполнение функций нашего ведомства, которые я перечислила ранее. Мы оценили сегодняшнее состояние видов деятельности министерства: что-то уже идет стандартно, хорошо и быстро, что-то проходит апробацию, а что-то – еще только в стадии возникновения. В итоге от программы «Юстиция» мы ждем единой правовой политики в регионе, а это единственная возможность обеспечить права и интересы граждан, укрепить доверие к власти, улучшить качество работы органов власти.
А не слишком ли большой срок – семь лет?
Я считаю, что семь лет – это небольшой срок для государственного масштаба. Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области принята до 2025 года. И все ведомственные программы разрабатываются в соответствии с ней. И более того, предусмотрено деление программы на этапы, будут подводиться промежуточные итоги и в соответствии с ними корректироваться направления развития. Семь лет – это нормальный масштаб государственного планирования. Но, может быть, время покажет, что горизонт планирования нужно сократить, а может – еще сильнее расширить.
А что вы думаете о прошедшей двадцатилетке? Через полтора месяца Конституции России исполнится 20 лет. Как можно охарактеризовать этот документ спустя два десятилетия?
Могу сказать свое субъективное мнение как юриста. Конституция РФ соответствует абсолютно всем требованиям, которые предъявляет мировая практика. Она закрепляет положения о том, что Россия – демократическое, правовое, федеративное, социальное государство. Но я вижу еще два свойства основного документа. Во-первых, он является гарантом стабильности общества, закрепляет устои и вектор развития, и свою жизнь мы можем строить из этих принципов и посылов. Во-вторых, это залог динамического развития общества и в социальном, и в экономическом, и в духовном плане. Конституция как основной закон выполняет сегодня свои функции. Можно спорить с отдельными положениями, но российская государственность состоялась. Конституция работает и живет. Она заложила потенциал для нормотворчества, который успешно реализуется, хотя еще потребуются годы, чтобы отладить процесс до конца.
Если немного возвратиться назад, к научно-практической конференции, приуроченной к юбилею, то можно предположить, что она позитивно влияет на имидж Новосибирской области. И, насколько я знаю, это не единственное подобное мероприятие?
Новосибирская область расположена в центре страны, у нас есть развитая транспортная инфраструктура, выбран инновационный и кластерный векторы развития. Мы пытаемся использовать все эти плюсы в своей сфере деятельности. Поэтому в нашем городе проходят самые разные мероприятия, связанные с правом, нормотворчеством и законодательным процессом. Например, в октябре прошло заседание научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Западно-Сибирского округа (хотя сам окружной суд базируется в Тюмени), в нем участвовал заместитель председателя Высшего арбитражного суда. В Новосибирске с участием Верховного суда обсуждался закон о медиации. В научной конференции, недавно проводившейся минюстом НСО и Юридическим факультетом Новосибирского государственного университета, тоже участвовали представители ВС и ВАС.
Но мы ведь являемся и приграничным регионом. У нас проходило обсуждение модельного закона о конкуренции для Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС). Страны ЕврАзЭС охотно воспринимают Новосибирск как площадку для выработки единой политики. И это тоже были знаковые события, которые помогают в том числе привлекать инвестиции в регион. Нам очень важно, что учитывается мнение наших юристов, что в Новосибирске обсуждаются правовые идеи, которые будут положены в основу развития государства.