Рейтинг эффективности губернаторов ПФО: преемственность и стабильность

Средний эшелон власти в нашей стране переживает сложный период – за последние месяцы произошло несколько отставок губернаторов, многие главы регионов готовятся к выборам уже этой осенью, другие держат в уме необходимость пройти через выборы через полтора-два года.

Средний эшелон власти в нашей стране переживает сложный период – за последние месяцы произошло несколько отставок губернаторов, многие главы регионов готовятся к выборам уже этой осенью, другие держат в уме необходимость пройти через выборы через полтора-два года. Судьбу руководителей решают как взаимоотношения с Кремлем, так и популярность у местного населения, а обстановка в регионах позволяет им задуматься о досрочных избирательных кампаниях – в прошлую пятницу об официальной отставке заявили Рустэм Хамитов и Валерий Шанцев. Рейтингово-аналитический отдел РИА «ФедералПресс» начинает серию аналитических материалов «Рейтинг эффективности губернаторов». Мы публикуем экспертную оценку деятельности глав регионов, сравнивая их эффективность и предоставляя нашим читателям анализ текущей политической ситуации во всех округах. Первый материал из этой серии посвящен Приволжскому федеральному округу. Состоящий из разнородных по социальным и экономическим показателям областей и республик, обладающий собственной политической спецификой округ является показательным примером, своеобразным зеркалом всей остальной России.

Рейтинги будут размещаться регулярно, раз в три месяца, что позволит оценить эффективность глав субъектов Федерации в динамике. Так как данный материал является дебютным, мы предложили нашим экспертам прокомментировать работу губернаторов в целом, но уже в следующем выпуске рейтинга сконцентрируемся на более конкретных и актуальных проявлениях работы региональных руководителей.

Для составления рейтинга мы опросили 37 экспертов, в число которых вошли руководители российских социологических и политологических агентств, бывшие чиновники высшего уровня и ведущие региональные политологи. Их вниманию мы предложили анкету, в которой попросили поставить оценки по десятибалльной шкале каждому главе региона по четырем параметрам – это умение работать в «вертикали», выстроенные отношения с местной элитой, эффективность поддержки бизнеса и деятельность в социальной сфере. Разумеется, шаги по развитию экономики, в частности, привлечению инвестиций, являются самым непосредственным фактором, позволяющим судить об эффективности или неэффективности того или иного администратора. Однако региональному политическому лидеру приходится постоянно искать баланс между интересами трех источников власти – населения, чье влияние формально закреплено Конституцией и чье право выбора губернаторов было не так давно возвращено, федерального центра, который вряд ли позволит регионам быть слишком самостоятельными в ущерб соседним областям и общему курсу страны, и местных экономических, политических, медийных элит, которые держат настоящие рычаги управления и работают «в команде» только если это выгодно им самим.

Оценка 10, которую мы описали как «работа губернатора в этой сфере может являться примером для его коллег по всей стране», встречалась редко, но все же встречалась, как и жесткие оценки – 2 и 3. Понятно, что итоговые результаты оказались усредненными и колеблются от четверки («удовлетворительно, но есть отдельные недочеты») до восьмерки («отлично»).

Первая таблица представляет среднюю оценку и учитывает результаты по всем четырем критериям.

Больших сюрпризов рейтинг не принес, и верхние строчки таблицы заняли главы наиболее значимых регионов Приволжья. Первое место уверенно занял президент Республики Татарстан Рустам Минниханов, вторым оказался нижегородский губернатор Валерий Шанцев, «бронзу» поделили глава Башкирии Рустэм Хамитов и Николай Меркушкин, возглавляющий Самарскую область.

Рейтинг во многом коррелирует с бюджетными показателями регионов – так, в 2013 году максимальные расходы бюджета на душу населения в ПФО были в Татарстане, Мордовии, Самарской и Нижегородской областях, в то же время Рустэм Хамитов оказался в числе лидеров, несмотря на скромную расходную часть. Общие показатели валового регионального продукта еще больше демонстрируют связь оценок глав регионов и экономических показателей: Республика Татарстан занимает в России девятое место по этому критерию, Башкирия, Нижегородская и Самарская области расположились подряд на 11-м, 12-м и 13-м местах, другие регионы Приволжья – значительно ниже.

По мнению одного из экспертов, политолога Эдуарда Гареева, причины высоких оценок Рустама Минниханова кроются в том фундаменте, который заложил в Республике Татарстан ее прежний руководитель Минтимер Шаймиев: «Минниханову удалось безболезненно осуществить преемственность между старыми и новыми кругами местной элиты, а генеральная линия политики, заложенная Шаймиевым, не только не претерпела негативных изменений, но даже набрала динамику. Татарстан пережил период борьбы и самоутверждения, и теперь политические элиты угомонились и занимаются делом, свидетельством чему являются и успешное проведение Универсиады, и многочисленные инвестиционные проекты».

В то же время высокий результат главы соседней республики Рустэма Хамитова, по мнению эксперта, тоже понятен, хотя имеет другие причины: «Стоит отметить достижения главы республики в социальной сфере, особенно в сельской местности. Важным фактором стало то, что он сумел избежать невыгодного для Башкирии приоритета национальных акцентов в культуре и администрировании, Хамитов сумел удержать баланс между интересами разных национальностей, проживающих в Башкирии».

«Лучшим среди прочих», заняв со средней оценкой 6,7 второе после Минниханова место, стал губернатор Нижегородской области Валерий Шанцев. Сенатор Валерий Шнякин, комментируя высокие оценки Шанцева в нашем рейтинге, отозвался о нем в самых лестных тонах: «Стоит вспомнить, что он долгое время был правой рукой Лужкова, и московский опыт помог Валерию Павлиновичу в Нижегородской области навести порядок. Ведь он до тонкостей знает все вопросы городского хозяйства, а его масштабные строительные проекты, такие как строительство метромоста, первоклассных физкультурно-оздоровительных центров и многие другие в каждом районе области, обсуждают на общероссийском уровне. За последние несколько лет в регион активно идут иностранные инвесторы, развивается промышленность, социальная сфера. Региону с губернатором очень повезло».

Из второй таблицы можно узнать, как оценивались нашими экспертами отдельные параметры, составившие основу рейтинга. «Работа в вертикали» показывает, кто наиболее эффективно и с наибольшим усердием проводит в жизнь идеи и распоряжения федеральной власти; «отношения с местными элитами» – кому из действующих губернаторов удалось наиболее бесконфликтным образом настроить отношения власти с высшими политическими и экономическими кругами региона и отношения элит друг с другом; оценка за «развитие экономики региона» демонстрирует, кто, по мнению экспертов, наиболее успешен в решении задач по привлечению инвестиций в экономику региона; последняя – «работа в социальной сфере» – отражает усилия глав регионов по повышению социальных показателей, цифры по вводу бюджетного жилья, помощи малому бизнесу и другим первоочередным факторам развития социальной сферы, сформулированным Владимиром Путиным в своих майских тезисах 2012 года.

Во всех четырех отдельных номинациях первое место занял Рустам Минниханов. Валерий Шанцев составил ему компанию в тройке «призеров» в таких параметрах, как работа в вертикали, развитие экономики и развитие соцсферы. Рустэм Хамитов был отмечен экспертами в первую очередь за усилия в сфере экономики, за выстраивание отношений с местными элитами. Высокие оценки получили оренбургский губернатор Берг и глава Мордовии Волков, а Николай Меркушкин, попав в тройку в номинациях «вертикаль» и «соцсфера», в опросе про развитие экономики получил худшую среди коллег оценку. Если посмотреть на наиболее проблемные результаты, то по двум параметрам, «вертикали» и «соцсфере», хуже всех был оценен молодой губернатор Кировской области Никита Белых, а в графе «отношения с элитами» худшим оказался Виктор Басаргин, руководитель такого крупного субъекта Федерации, как Пермский край.

Один из тех, кто поставил низкую оценку за сотрудничество с местными элитами Басаргину, генеральный директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев, объяснил это так: «Народные избранники, честно говоря, к Басаргину относятся как к «варягу», засланному из Москвы, то есть весьма негативно. В принципе, этот губернатор еще может преодолеть разногласия с элитами Пермского края, но в любом случае у него возникнут две проблемы. Первая касается того, что в Перми очень не любят «варягов». А вторая заключается в том, что Басаргин до сих пор не смог выстроить отношения с местной властью, а возвращаться на прежние позиции и заново пытаться наладить диалог для него будет очень непростым делом. Он не смог найти взаимоприемлемых решений по многим ключевым вопросам – бюджету, финансам. Он не учел позиций местных парламентариев. Учитывая, что Басаргин – федеральный политик, бывший министр, его видение самого себя на посту главы Пермского края – вопрос интересный. Если он хочет остаться губернатором, ему надо пытаться находить общий язык с местной элитой, к которой относятся и депутаты, и представители финансово-промышленных групп. Но времени на диалог у него практически не осталось».

В качестве контрпримера эксперт назвал губернатора Нижегородской области Валерия Шанцева: «Да, он тоже «варяг», бывший вице-мэр Москвы, но для нижегородцев смог стать своим человеком – в хорошем смысле. Поскольку лишен столичного апломба и старается досконально разобраться в любом вопросе. Шанцев – человек очень взвешенный, хозяйственный, он замечательный переговорщик, умеет находить общий язык с большими группами, в том числе с элитами региона. Вообще, понятие элиты следует рассматривать в единственном числе. Проблема в том, что элита – сложноорганизованная структура, представляющая из себя набор из чиновников, политиков, представителей финансовой отрасли, промышленности, бизнеса и так далее. Их интересы и, соответственно, взаимные противоречия являются сдерживающими факторами, на которые должен опираться грамотный губернатор. Подчеркну, что Шанцев, будучи человеком из Москвы, не делит тех же чиновников на «своих» и «чужих», поэтому оппозиции у него, по большому счету, нет. Кроме того, он замечательно умеет ладить не только с местной, но и с федеральной властью».

Стоит отметить, что эксперты часто называли отношения с местными политическими и экономическими элитами ключевым из предложенных нами параметров – по мнению многих из них, порядок в регионе является важным фактором, влияющим на отношение к губернатору со стороны Кремля, федеральную поддержку, которая в свою очередь серьезно влияет на настроение избирателей, и именно те политики, которые сумели наладить взаимоотношения сил в регионе, легче всего пройдут через выборы. Само возвращение к выборной системе назначения глав регионов эксперты приветствуют, хотя и отмечают, что ближайшие выборы, скорее всего, пройдут без конкурентной борьбы. Впрочем, политолог Эдуард Гареев не видит в этом ничего страшного: «Вертикаль у нас сложилась, теперь настало время перехода к демократической форме правления, которой нам всем надо учиться».

Несмотря на то что электоральные традиции в нашей стране далеки от протестных и действующая власть, как правило, является фаворитом на любых выборах по умолчанию, уровень жизни населения остается важным фактором, влияющим на мнение избирателей. Тут следует отметить, что средняя оценка по показателю «работа в социальной сфере» заметно ниже, чем по другим, – 4,7, ее можно даже назвать отрицательной. Впрочем, заметно, что оценки губернаторам и президентам в этой графе зависят от благосостояния возглавляемых ими регионов; менее богатые субъекты Федерации имеют меньшую степень свободы в распоряжении своим бюджетом, и действия власти по развитию социальной сферы в таких областях менее заметны.

Ключевым моментом для оценки деятельности в социальной сфере является последовательность в выполнении майских указов президента, озвученных в 2012 году, однако можно заметить парадоксальные тенденции в отношении губернаторов к социальной программе Путина. Лидер нашего рейтинга Рустам Минниханов отзывался о майских указах как о тормозящих инвестиционное развитие региона и призывал перенести решение некоторых задач на федеральный уровень, но, несмотря на эти слова, поставленные главой государства задачи решал лучше всех. Лидеры менее успешных регионов особо не жаловались, но их успехи менее заметны.

О существенной разнице в условиях работы губернаторов говорит и нижегородский политолог Евгений Семенов: «Приволжский федеральный округ достаточно мозаичный по составу входящих в него субъектов. При этом, как всякий федеральный округ, это искусственное образование, своего рода «нарезка» по ряду неких условных критериев. Поэтому различия регионов, в том числе в социальной сфере, весьма заметны. Они зависят от множества факторов – уровня экономического и культурного развития, конфессиональных ориентаций и так далее. В ПФО есть традиционно более развитые экономические регионы – индустриальные, сельскохозяйственные, есть регионы с определенными политическими традициями. Так что пытаться создать общую картину округа, привести положение дел в общему знаменателю, например, по уровню развития социальной сферы, – задача сложная. Cитуация в округе – как искусственно созданном политическом образовании – оценивается экспертами разнополярно. Вывести отдельные регионы на качественный анализ на фоне общего положения округа – задача не из простых. Еще один немаловажный фактор – социально-культурная самодостаточность регионов. В условиях сильной экономики и сильной власти этот фактор работает как позитивный, когда территория и в социальном, и в культурном плане развивается интенсивно. Обратная картина, когда власть в субъекте слабая или консервативная, социокультурные процессы затормаживаются или находятся в стагнации. Понятно, что в таком случае настроение населения ближе к депрессивному».

Не самые высокие оценки получили от экспертов большинство губернаторов и по показателю «развитие экономики». Такое поведение разъясняет старший преподаватель Высшей школы экономики Александра Абашева: «Зачастую у руководителей субъектов не хватает инициативы для того, чтобы позиционировать свою территорию как место, благоприятное для бизнеса. А чтобы привлечь деньги, надо сильно постараться – заранее готовить инвестпроекты, выходить с ними на федеральный и международный уровень, то есть демонстрировать свой экономический потенциал. Замечу, что есть инвестиционный климат, а есть инвестиционная привлекательность. Так вот, климат создается местной властью – соответствующие законы, некие налоговые преференции и так далее. А привлекательность – понятие субъективное; здесь каждый потенциальный инвестор решает, что ему интереснее – наличие определенной инфраструктуры, развитие конкретных отраслей и так далее. Приволжский федеральный округ по своей структуре – экономической, социальной, национальной и так далее – довольно пестрая территория. Поэтому с точки зрения внимания инвесторов назвать лидером один из 14-ти входящих в ПФО субъектов, по моему мнению, вряд ли возможно. В ситу тех же причин пытаться оценить инвестиционную привлекательность округа в целом – все равно что определять «среднюю температуру по больнице». Каждый регион по-своему уникален, имеет только ему присущие особенности. Поэтому инвестиционный климат – понятие, которое надо применять к каждому конкретному субъекту».

Для того чтобы картина экономического развития регионов ПФО стала более ясной, приведем некоторые статистические данные Министерства финансов – общий доход регионов, определяющий, какие из них на данный момент можно считать «богатыми», и процент поступления в казну из других бюджетов Российской Федерации; те области, в которых этот процент выше, можно условно назвать дотационными. Данные в таблице приведены на 1 апреля 2014 года.

Как видно из таблицы, дотации в основном направляются в субъекты со слабой экономикой, и невысокие показатели общего дохода таких регионов, как Чувашия, Мордовия и Марий Эл, нельзя объяснить лишь меньшими размерами – экономика этих республик требует серьезных инвестиционных вложений.

Общая оценка нашего рейтинга складывается, как мы уже писали выше, из экспертных оценок по четырем показателям, но мы предлагаем вам ознакомиться с еще одной таблицей, отражающей такой немаловажный для оценки деятельности губернаторов критерий, как социальная стабильность. Для оценки этого фактора мы провели мониторинг новостной базы интернет-СМИ за весенние месяцы – с марта по май включительно – и проверили, насколько часто в прессу попадали сообщения о митингах, пикетах, других формах проявления протестной гражданской активности в регионах ПФО. Чем больше мы находили таких новостей, тем ниже оценивали социальную стабильность в регионе.

Самым «тихим» регионом Приволжья оказалась Республика Мордовия, низкой также можно назвать социальную напряженность и в Башкирии, Чувашии, Оренбургской и Пензенской областях. То, что такие успешные субъекты Федерации, как Нижегородская область и Республика Татарстан, оказались лишь в середине таблицы, удивления вызывать не должно – высокая численность населения и высокая экономическая активность являются залогом не только успехов власти, но и более активного проявления оппозиционно настроенных. На фоне более-менее спокойных регионов неприятно выделяется результат Республики Марий Эл – он обусловлен прошедшей забастовкой транспортников, активно освещавшейся местными СМИ, и скорее всего, оценку 4,9 следует признать случайным отклонением от тренда.

Вряд ли можно сделать вывод, что кто-то из приволжских губернаторов на данный момент является претендентом на досрочную отставку или неудачу на выборах, что только подтверждают произошедшие на прошлой неделе добровольные отставки глав Нижегородской области и Республики Башкортостан (с целью участия в выборах уже в текущем году). Как мы смогли убедиться, скромные оценки получили руководители небогатых регионов, которым трудно проявить себя «с блеском». В то же время главы субъектов Федерации с серьезным потенциалом проявляют себя по-разному – кто-то более успешно, кто-то менее. И если чье-то политическое будущее и вызывает опасение, то точно не будущее тех губернаторов, которые находятся внизу нашего рейтинга; скорее, тех глав, которые попали в середину таблицы, имея объективные шансы попасть на более высокое место. Ввиду разницы в социальном и экономическом укладе разных регионов округа можно сказать, что мы провели исследование, сравнив между собой губернаторов из двух разных лиг, а для получения беспристрастной оценки управленческого таланта следует сравнивать «тяжеловесов» и «кризисных менеджеров» отдельно.