Представляем вашему вниманию пятую главу спецпроекта «Паспорт региона: Пермский край», посвященную оценке бюджетирования и финансовой политики власти региона. Текст основан на экспертном опросе, проведенном «УралПолит.Ru» весной текущего года, среди представителей политического и бизнес-истеблишмента Прикамья. Основная тема «Паспорта региона: Пермский край» – эффективность управления регионом с точки зрения региональной элиты. Полнотекстовая версия доступна для скачивания здесь.
Представляем вашему вниманию пятую главу спецпроекта «Паспорт региона: Пермский край», посвященную оценке бюджетирования и финансовой политики власти региона. Текст основан на экспертном опросе, проведенном «УралПолит.Ru» весной текущего года, среди представителей политического и бизнес-истеблишмента Прикамья. Основная тема «Паспорта региона: Пермский край» – эффективность управления регионом с точки зрения региональной элиты. Полнотекстовая версия доступна для скачивания здесь.
Стоит отметить, что эксперты как внутри региона, так и вне его считают Пермский край одним из лидеров в сфере реформирования бюджетной сферы среди регионов России. Последние несколько лет здесь отрабатываются новые концепции и принципы межбюджетных отношений. Разработана долгосрочная стратегия развития. В минувшем году в ходе Дней Пермского края в Совете Федерации бюджетную систему региона отметили многие представители федерального парламента. Также возникали предложения трансляции идей пермской администрации на другие регионы.
В рамках блока вопросов о бюджетировании эксперты рассказали о том, какие проблемы имеются в данной сфере и как их можно преодолеть, а также о том, насколько грамотной и эффективной они считают финансовую политику исполнительной власти в Пермском крае.
Инновационность бюджетного планирования
Оптимизм пермских чиновников относительно бюджетирования в крае весьма высок. Находясь внутри системы, реализующей бюджетные полномочия на практике, чиновники говорят о бюджетной системе исключительно в позитивной тональности, делая акценты на ее новизне и актуальности. Как правило, основным преимуществом пермской системы бюджетирования, по мнению чиновников, является максимальная реализация возможностей, предоставленных региону новым бюджетным законодательством. Стоит напомнить, что в минувшем году в Пермском крае принят единый трехлетний бюджет на 2008–2011 годы.
«Если говорить о характеристике системы бюджетирования, то Пермский край – один из немногих регионов, которые воспользовались правом, данным новым бюджетным кодексом. Регион принял трехлетний бюджет, – подчеркивает один из чиновников. – Четкие, понятные горизонты планирования, все очень просто и гладко с организационной точки зрения. Это перестройка в первую очередь самой системы и сознания всех тех, кто занимается планированием. Во многих вещах Пермский край стал новатором с точки зрения бюджета, привязанного к результату».
Акцент на принятии трехлетнего бюджета, по мнению чиновников, обусловлен в первую очередь преимуществами долгосрочного планирования. «Весьма проблематично выстроить стратегию в годовом финансовом отрезке, потому что управленческий цикл, как бы ни говорили, продолжителен по времени. И с точки зрения стратегии региона принятие трехлетнего бюджета – это огромнейшее подспорье для того, чтобы регион начал системно подходить к развитию отраслей: экономики, социальной отрасли и так далее. Поэтому, наверное, это особенность, так как всего около 10 регионов перешли на такой бюджет», – говорит один из экспертов.
Чиновники особенно подчеркивают, что формирование отраслевой направленности бюджета – это еще один показатель новаторства в бюджетной сфере. «Я считаю, что с точки зрения бюджетирования до Пермского края многим очень далеко. И мы это видим, когда на конференциях, встречах на форумах то, что для нас настолько привычно, вдруг является предметом особого интереса», – сказал один из опрошенных чиновников.
Система финансирования
Однако весьма важной, по мнению чиновников, является также и общая ревизия целевых показателей, «под которые» осуществляется финансирование. «Мы перешли к ревизии целей и задач, на которые даются бюджетные деньги. Наша цель – закрепить отдельный центр ответственности, который становится и финансовым держателем пакета денежных средств. Если, к примеру, администрация – держатель пакета сформирует задачу другому управленческому блоку и передаст ему деньги, уже этот блок станет бюджетным распорядителем данных денежных средств. Они станут направлять их на решение задач, которые обозначены и поставлены. То есть мы пытаемся выстроить систему бюджетирования не под результат, – говорит один из чиновников. – Мы строим сначала систему управления по результату, в которой бюджетирование является только элементом».
Чиновника поддерживают и законодатели. «Вообще есть провозглашенная политика: двигаться в сторону бюджета, ориентированного на результат. Предполагается посчитать каждую услугу, каждую составляющую услуги. И считать не методом обратного отсчета, то есть сколько есть денег – столько и тратим, а от того, сколько мы готовы заплатить за то, что нам нужно. Но другое дело, что внедрить такую систему в короткие сроки достаточно сложно. Единственное, что радует, – переход основных отраслей в крае на отношения «заказчик – подрядчик», где министерства выступают заказчиком, а агентства исполняют заказ, то есть выступают в роли подрядчиков. Я думаю, что по России мы в лидерских позициях по этой теме», – считает эксперт.
Одним из важнейших элементов инновационности бюджета, подчеркивают чиновники, является внедрение системы подушевого финансирования. «Здесь впервые в России начали внедрять систему прозрачного, подушевого финансирования. Здесь уж мы точно впереди России всей. Потому что это не профанационные вещи, когда мы говорим о нормативе подушевого финансирования, а имеем в виду фонд оплаты труда или что-то другое. В части финансирования дошкольных учреждений это впервые настоящий полный норматив, где четко описана услуга, есть паспорт социальной услуги и каждый родитель вправе открыть и понять, за что муниципалитет взял на себя обязательство и сколько это стоит. Это у нас есть, но мы не совсем точно знаем, как это сделать правильно, поэтому пока этим не торгуем, но пальму первенства держим», – уточняет эксперт.
По оценкам законодателей, преимущество подушевого финансирования заключается в точечном использовании бюджетных средств, «нераспылении» их по всему «бюджетному полю». «Мы уже почти ушли от системы финансирования сетей, потому что они распределены неравномерно и это болезненная ситуация. Рано или поздно от нее все равно надо было уходить, – замечает законодатель. – Есть люди, которые считают, что бюджет все равно должен быть ориентирован на целеполагание и надо пройти некий путь построения эффективной системы. Законодатели, в принципе, с большими дискуссиями, но все-таки в трехлетнем бюджете основной принцип перевели на подушевое финансирование».
Другой эксперт считает, что тем самым создается конкурентная среда на территории края: «У муниципалитетов главная задача – конкурировать за людей. Но по объективным причинам некие территории проигрывают в стратегическом плане. Здесь необходима система управленческих решений».
По мнению респондентов, территория края – это депрессивная территория, которая не формирует основу для своего развития. «Возможно, придется пройти тот же путь, который был запущен федерацией, – объединение более сильного субъекта с более слабым, – отмечает законодатель. – Тем самым появляются дополнительные возможности развития этой территории. Возможно, что здесь формируются экономические и политические, а не административные предпосылки для объединения муниципалитетов».
Бюджетное планирование и его «нереализация»
В целом практически все респонденты согласны с тем, что достаточно неплохо формулируется сам бюджет. «Чиркунова не случайно записывают в экономические либералы. То, что касается здравой экономической политики без излишнего популизма, с этим всё в порядке», – рассказал один из экспертов-политологов.
Однако многие респонденты сетуют на неэффективную реализацию бюджета. «Когда речь доходит до муниципального уровня, что муниципальные, что региональные бюджеты не воплощаются, – говорит эксперт. – Стандартная ситуация, когда деньги на образование и на медицину тратятся в последние месяцы года. Сами бюджеты на уровне проработки, как правило, неплохие. Дефицит бюджета – это не частая ситуация».
Многие из опрошенных обращают внимание на то, что одной из главных проблем бюджета является его неэффективная реализация.
«У нас проблема, как эффективно потратить бюджет. Если какой-то процент остается неосвоенным, значит, не все программы работают верно. Их приняли, бюджет прописан, он профицитный или дефицитный – не суть. Деньги остаются непотраченными. Причина – не готова система тендеров, – подчеркивает один из экспертов от бизнеса. – Эта проблема есть, и она решаемая».
«Сейчас выстроенная система бюджета требует долевого участия в каких-то проектах. Участия местных, краевых или федеральных бюджетов. Мне кажется, когда бюджетирование должно идти совместно с разных бюджетов, проекты тормозятся из-за того, что руководство соответствующих уровней несвоевременно выполняет свои обязательства», – замечает другой бизнесмен.
Если бизнесмены и политологи говорят о нереализации бюджета в нейтральных тонах, то законодатели, непосредственно вовлеченные в этот процесс, порой позволяют себе высказывать эмоции: «Если вы посмотрите пленарное заседание Законодательного собрания, то увидите, что мы из раза в раз вносим изменения в бюджет Пермского края. Это нормальный процесс. Другой вопрос, что является причинами этих изменений. То, что исполнительная власть не осваивает бюджет. И освоение идет неправильно. Это плохо. Мы уже неоднократно выступали с инициативой и рекомендовали правительству края переходить от слов к делу. По рекомендациям Законодательного собрания часть чиновников были лишены каких-то трудовых премий, бонусов и т. д. По прошлому году в секторе «Доступное жилье» видим освоение 13 % за полгода. Из них 10 % – это зарплата, люди ее получают, но ничего не делают. Были произведены соответствующие отставки».
Впрочем, законодатели также отмечают, что одной из причин нереализации бюджетных полномочий зачастую является неэффективная система распределения средств: «Сегодня существующее законодательство значительно тормозит работу органов исполнительной власти, тех или иных ведомств и агентств в части проведения конкурсов. В распределении затрат бюджета чиновники загнаны в жесткие рамки, которые не позволяют оперативно принимать те или иные решения. Всегда найдутся те, кто останется недоволен итогами конкурса. Соответственно, в дело вступают арбитражные суды, которые длятся годами. При этом выделенные на тот или иной проект деньги лежат. Сегодня министерство или ведомство не может их передать или потратить по той причине, что итоги конкурса оспариваются. Законодательство нужно менять, увеличивать сумму по конкурсу. Потому что, например, глупо проводить конкурс, если выделенная сумма – 60 тыс. рублей. Необходимо увеличивать эти цифры в разы, доверять нашим чиновникам. При этом кредит доверия должен пропорционально коррелироваться в таком же процентном отношении на меру ответственности».
Опрошенные не затрудняются вспомнить какие-либо конкретные примеры неэффективного использования бюджета. Однако приводят, как правило, то, что у всех на слуху: «В прошлом году самый яркий пример устранили – недовыполнение проектов дорожного строительства, – отмечает один из политологов. – Денег было много, просто их не освоили. Средства выделяются в полном размере, а расходуются по некоторым пунктам лишь на 50 %. В плане реализации нацпроектов были серьезные претензии, у депутатов заксобрания края возникли вопросы «по школам», неквалифицированному расходованию средств».
Профицит
Профицитность краевого бюджета – один из камней преткновения, вокруг которого сталкиваются различные точки зрения. Чиновники выступают «защитниками» профицита. Стоит отметить, что бюджет Пермского края за 2006 год сведен с профицитом в размере 2,3 млрд рублей. В 2007 году профицит составил более чем 3 млрд рублей (при общем размере бюджета в 43 млрд рублей). Для сравнения: профицит бюджета соседней Свердловской области на 2007 год составил порядка 4,7 млрд рублей (при общем размере бюджета 93 млрд рублей).
«Денег много не бывает, – считает один из чиновников. – С точки зрения балансирования бюджета мы выходим из его дефицитности. Считаю, что есть куда двигаться вперед, но за счет интенсивной системы и балансирования конкуренции региона для привлечения сюда бизнеса и налогоплательщиков. Вектор выбран, он реализуется, и мы всегда будем стараться увеличить доходную статью бюджета».
Однако для представителей других сфер деятельности профицит бюджета отнюдь не является неоспоримым преимуществом бюджетного процесса в Пермском крае. «Министерство финансов вносит профицитность бюджета себе в плюс. У них постоянные остатки на счетах, возможность оперативно управлять ими вне бюджетного процесса. А я, как депутат, отношу это к минусам, потому что это те деньги, которые не тратятся на исполнение запланированных программ и функций», – замечает один из законодателей.
Чиновники, впрочем, готовы поспорить с данной точкой зрения и аргументируют это системой распределения профицитных средств. «Я считаю правильным принятие в свое время такого интересного инструмента, как деление профицита бюджета по принципу 18–42–40. То есть 18 % мы отдаем сразу муниципалитету, 42 % аккумулируются для финансирования краевых проектов, которые носят исчерпывающий характер. Это прежде всего краевые проекты в области социальной политики: «Новая школа» и «Качественное здравоохранение». А 40 % остается на развитие региональных объектов. Я считаю это правило большим преимуществом», – говорит один из них.
Обособленную точку зрения высказывает один из законодателей, занимающий, кроме кресла депутата, руководящий пост на одном из предприятий Прикамья: «Существование профицита бюджета говорит о неправильном бюджетировании. Например, если бы у меня на предприятии в бюджет доходов было заложено это «лишь бы не ошибиться». Занизить – это неправильно. Зачем тогда нужны бухгалтер, экономист, директор? Поэтому я считаю, что уровень бюджетирования у нас очень низкий. Я согласен: пусть присутствует профицит, но небольшой. Пусть будет дефицит, но тоже небольшой. Это должно быть не 100%-ное попадание, оно и не может быть 100%-ным. Но надо балансировать где-то плюс-минус около нулевой черты».
По его же мнению, причины подобного бюджетного формирования заключаются в кадровых проблемах: «Они [администрация] боятся просто использовать цифры, которые на плаву. Если принимать бюджет близкий к тому, каким он будет на самом деле, как он будет исполнен, особенно в части доходов, соответственно прикидывая по ним расходы, это нужно будет стараться исполнять, это уже работать надо. А так можно ничего не делать, заведомо приняв низкий бюджет, получить профицит. Всё, мы уже с медалями должны ходить. Мы же перевыполнили план. Хотя он установлен изначально неправильно. Опять же надо говорить о кадровой политике, о тех кадрах, которые формируют такой бюджет, и о кадрах, которые этот бюджет исполняют».
Кадровый вопрос
Именно кадровому наполнению исполнительной власти, от которого зависит реализация бюджетного процесса, большое внимание уделяют все группы респондентов.
«Могу сказать, что финансовая политика в Пермском крае всегда была одной из самых сильных сторон управления. Здесь всегда привлекались толковые люди, государственники, в хорошем смысле этого слова», – отмечает один из экспертов. На конкретные фамилии переходят только политологи, и то лишь в ключе прошедшего времени. В связи с реализацией бюджетных полномочий достаточно часто у политологов всплывает имя Аркадия Каца, «финансового» вице-губернатора в 2001–2005 годах, выстроившего, по их мнению, «хорошо отлаженную бюджетную систему в расходной части».
«Он достаточно неординарный финансист, – замечает один из политологов. – Проект «20–24» – его идея. Он хотя бы пытался предпринимать какие-то действия на посту вице-губернатора. А сейчас у нас есть отдельно Минфин [края], а задачи для него формулирует профильный вице-премьер».
Деятельность ныне действующего вице-премьера политологи оценивают невысоко. «Кац ушел – и снова появились претензии со стороны депутатского корпуса к исполнительной власти, – подчеркивает один из политологов. – Претензии касались именно плохого исполнения расходной части бюджета. Сейчас проблем нет, бюджет пухнет за счет продажи нефти и калийных удобрений».
Сырьевая направленность
Именно на том, что бюджет формируется за счет поступлений от сырьевых гигантов, респонденты видят еще один недостаток краевого бюджета. Политологи акцентируют внимание на том, что сырьевая ориентированность краевого бюджета приводит к затуханию инновационности краевой экономики.
Бизнесмены также считают, что формирование бюджета за счет крупного бизнеса – это один из главных его недостатков. «Мне кажется, что у нас существует перекос: акцент на большие предприятия, которые формируют бюджет, – «Уралкалий», «ЛУКойл», – подчеркивает один из бизнесменов. – Всё, что касается среднего бизнеса (а к среднему бизнесу можно отнести всё, что имеет оборот меньше чем 3–4 миллиарда долларов), то есть большинства пермских предприятий, – здесь как-то всё не ясно и не понятно. Если брать потребительскую сферу, то товаров, которые бы в Перми производились и были как-то известны за пределами Пермского края, в общем, нет. Получается, что нефть, минеральные удобрения – это всё-таки вещи сырьевые. То есть бюджет формируется за счет предприятий-гигантов. И, на мой взгляд, весь интерес к ним, и весь акцент на них».
Один из законодателей резюмировал многое из вышесказанного по вопросам бюджетирования: «Здесь совсем не развит малый и средний бизнес, причем тот бизнес, который развит, – около крупных предприятий: различные дочки, оптимизация налоговых сборов. И Россия, и мы достаточно серьезно столкнемся со своими проблемами. Не за горами мировой кризис, он уже идет и развивается и здесь при падении потребления, в США в первую очередь. Мы увидим падение цен и ощутим все эти последствия на себе: как на России в целом, так и на крае в частности».
Таким образом, можно сделать вывод, что сфера бюджетирования – это предмет гордости краевых властей. Опираясь на возможности, предоставляемые федеральным законодательством, пермские краевые власти ориентируются на инновационность подхода к бюджетированию.
Несмотря на это, бюджетная сфера региона сталкивается с комплексом объективных трудностей. Среди них сырьевая структура формирования бюджета, проблемы с его исполнением. Многие эксперты считают, что профицитность бюджета – это недостаток, который формирует дисбаланс в развитии региона.
С детальной информацией об исследованиях «УралПолит.Ru» и «ФедералПресса» вы можете ознакомиться здесь.