26–27 мая в Екатеринбурге начнет свою работу Европейско-Азиатский правовой конгресс. В этом году состоится пятая, юбилейная, сессия «Право и модернизация: приоритеты и стратегия». Она будет посвящена обсуждению вопросов, связанных с проблемами совершенствования предпринимательского, трудового, миграционного, налогового и таможенного законодательства России, государств-членов ЕврАзЭС, ШОС и Европейского союза и мерами противодействия транснациональной организованной преступности.
26–27 мая в Екатеринбурге начнет свою работу Европейско-Азиатский правовой конгресс. В этом году состоится пятая, юбилейная, сессия «Право и модернизация: приоритеты и стратегия». Она будет посвящена обсуждению вопросов, связанных с проблемами совершенствования предпринимательского, трудового, миграционного, налогового и таможенного законодательства России, государств-членов ЕврАзЭС, ШОС и Европейского союза и мерами противодействия транснациональной организованной преступности.В рамках конгресса будет также проведен Третий Региональный форум по правовому сотрудничеству с участием представителей Китайского юридического общества.
Европейско-Азиатский правовой конгресс был учрежден Ассоциацией юристов России в 2007 году в целях создания особой «дискуссионной площадки» для координации юридических исследований и проектов с активным участием представителей власти, бизнеса и ученых.
Работа конгресса будет проведена в формате круглых столов и заседаний экспертных групп. О том, какие вопросы будут рассматриваться на заседании экспертной группы «Правовое обеспечение межгосударственного партнерства и интеграции в сфере экономики, финансов, налогообложения и таможенных отношений», рассказал руководитель этой группы, доктор юридических наук, профессор, директор Евразийского научно-исследовательского центра сравнительного и международного финансового права Данил Владимирович Винницкий.
Несколько слов об экспертной группе. Когда она была создана, порядок ее работы, участники, обсуждаемые вопросы?
Экспертная группа была учреждена в 2007 году в рамках работы первой сессии Европейско-Азиатского конгресса. С тех пор состав членов экспертной группы лишь возрастал, каждое обсуждение и каждый новый проект вовлекает в нашу работу новых заинтересованных в совместной работе ученых.
В прошлом году вашей экспертной группой был рассмотрен ряд проблемных вопросов. Применяются ли подготовленные участниками группы рекомендации? Какие наработки уже есть?
Прежде всего, к числу результатов я могу отнести принятие ряда важных правовых документов, касающихся рекомендаций по совершенствованию правового режима НДС. Эти рекомендации были утверждены Межпарламентской ассамблеей Евразийского экономического сообщества. Они стали обязательными для рассмотрения всеми государствами-членами ЕврАзЭС. Конечно, рекомендации – это не приказ, который нужно исполнять под страхом санкции, но такой документ, который должен ориентировать практику толкования заключенных международных соглашений. Разработанные рекомендации по гармонизации НДС прошли без каких-либо замечаний, не вызвали отторжения ни у одной из заинтересованных юрисдикций.
Еще один результат – разработка концепции систематизации международных налоговых договоров Российской Федерации в области прямых налогов на основе общего обзора заключенных налоговых соглашений за последние 20 лет (в разрезе конкретных налоговых юрисдикций). Результаты нашей работы были приняты заказчиком – управлением делами президента РФ и аппаратом правительства России. Рассчитываем, что некоторые из предложений будут реализованы в дальнейшей международной налоговой политике.
Наша экспертная группа одна из первых в исследовательском сообществе обратила внимание на важность новых межгосударственных соглашений о Суде ЕврАзЭС (прежде всего в разрезе рассмотрения налоговых и таможенных споров). В начале работы, в 2007 году, не все наши предложения были поддержаны. Однако в дальнейшем время подтвердило правильность выбора нами соответствующих направлений исследований и обоснованность предлагаемых решений. Показательный пример – вопрос о праве доступа хозяйствующих субъектов (как заявителей) в Суд Евразийского экономического сообщества. В разработках экспертной группы всегда отмечалось, что без этого невозможно адекватно и эффективно обеспечить реализацию международных налоговых, таможенных и иных соглашений, заключенных в ЕврАзЭС.
Какие вопросы будут вынесены на обсуждение экспертной группы в этом году?
Вопросы, которые будут обсуждаться на заседании нашей экспертной группы, думаю, будут интересны для широкой категории специалистов, экспертов, сотрудников государственных органов, международных организаций, для всех юристов. Я бы разделил их на три блока. Первый блок – действие соглашений о таможенном союзе с точки зрения налогообложения и финансовых последствий. Данные соглашения влияют на весь торгово-экономический оборот трансграничного характера как внутри таможенного союза между Россией, Белоруссией и Казахстаном, так и за его пределами, т.е. на все другие страны. В первую очередь нас интересуют вопросы взимания косвенных налогов в таможенном союзе – НДС и акцизов. Второй блок касается налоговых соглашений Российской Федерации по прямым налогам (налог на прибыль, НДФЛ, налог на имущество организаций) и актуальных вопросов международной налоговой политики. Существо данного вопроса определяется тем, что в 2010 году вступила новая модельная налоговая конвенция России, которая предложила в чем-то новые подходы к налогообложению трансграничных инвестиций. Третий блок вопросов, которые бы я обозначил: актуальные проблемы налогообложения недропользования. В настоящее время имеют место изменения законодательства о недропользовании. Основная проблема здесь возникает в том, как облагать низкорентабельные скважины по добыче нефти, газа и т. д. Как, с одной стороны, обеспечить эффективность налогового бремени, чтобы этим бизнесом было рентабельно заниматься, а с другой, чтобы изменить режим налогообложения без возникновения дополнительных юридических и организационных сложностей. Если режим недропользования изменить так, что он будет облагать не само право недропользования, а доходы от добычи природных ресурсов, то могут быть не вполне удобные последствия для Российской Федерации в контексте заключенных ей ранее международных налоговых договоров. Изменения необходимо вносить грамотно не только с экономической, но и с правовой точки зрения.
Таможенный союз создан, а правовой режим налогообложения не урегулирован? С какими проблемами приходится сталкиваться налогоплательщикам из стран, на которые распространяется действие ТС?
Сама идея Таможенного союза состоит в том, чтобы устранить внутренние границы в рамках территорий таких государств, как Россия, Белоруссия и Казахстан. Устранение границ влечет увеличение объема рынка, устранение существующих транзакционных издержек.
Вопросы косвенного налогообложения при осуществлении экспорта – одна из самых сложных проблем, которые сейчас существуют в российской налоговой системе. Механизм возмещения НДС провоцирует злоупотребления со стороны некоторых налогоплательщиков, что порождает большое количество судебных споров. Задача состоит в том, чтобы, с одной стороны, облегчить экономическую деятельность эффективно развивающимся налогоплательщикам, работающим на внутреннем рынке Таможенного союза, в рамках операций, например, между Россией и Казахстаном, а с другой стороны, гармонизировать существующие правила. Основная цель существования Таможенного союза – не просто ввести какие-то новые правила, а именно облегчить режим регулирования торговли. От этого должны выигрывать налогоплательщики, работающие на этом рынке. Однако по определению невозможно учесть все многообразие существующих операций, спрогнозировать и предсказать все проблемы.
Важная задача стоит сейчас перед бизнесом, теми, кто применяет этот продукт нормотворчества, – компетентно сформулировать существующие проблемы, в том числе и в рамках механизмов работы нашей экспертной группы. Необходимо четко поставить «юридический диагноз» и разработать методы решения проблем.
Наиболее очевидная для всех проблема в отмеченной области связана с тем, что согласно национальному законодательству, в том числе и РФ, при взимании НДС с товаров при пересечении таможенных границ по общему правилу предполагается освобождение (если говорить более точно – применение ставки – 0 %) реализуемых товаров в стране экспорта от налогов. В таможенном союзе, когда устраняются таможенные границы, механизм контроля отчасти усложняется – экспортер не только должен доказать экспорт, но и то, что НДС уплачен при импорте на территории другого государства. Появляются новые документы, которые ранее национальное законодательство не знало. Это и подтверждение от налогового органа государства, куда поступил товар о том, что налог уплачен.
Успешность бизнеса в такой ситуации во многом зависит от координации работы налоговых органов, своевременного поступления информации от контрагента налогоплательщика, который должен этот документ выслать с территории того государства, куда товар экспортировался. Возникает немало случаев, когда по вине контрагентов случаются задержки в поступлении документов. Возникает проблемы и «трангулярного» характера, когда в сделку вовлечено сразу 3 государства. Например, отправка товара из России в Казахстан с участием посредника – Белоруссии. Итак, нельзя сказать, что установленная система правового регулирования работает безупречно.
Важно отметить, что в действующей договорно-правовой базе таможенного союза закреплена важная оговорка: налоговый орган государства, который должен произвести возмещение, имеет право на основе поступившей в электронном виде информации от налогового органа государства-партнера произвести возмещение, не требуя предоставления дополнительных документов. Но проблема в этом случае в том, что нет достаточной гарантии, что информация поступит и поступит вовремя. Возникает резонный вопрос и о том, может ли налогоплательщик воздействовать на информационный обмен между налоговыми органами? В то же время несправедливо возлагать все бремя расходов, вызванных не вполне отлаженным механизмом информационного обмена, на налогоплательщика.
В целом необходимо, конечно, обеспечить большую эффективность работы правового инструментария косвенного налогообложения в таможенном союзе, чтобы общий набор документов, необходимых для возмещения НДС, не увеличивался, а сокращался.
Опыт формирования региональных интеграционных образований в любой точке мира всегда показывает, что они начинаются с гармонизации косвенных налогов и создания дополнительных средств судебной (или иной аналогичной) защиты. От этого зависит успешность всех других вопросов.
В 2010 году вступила в действие новая модельная налоговая конвенция России, определившая новые подходы к налогообложению трансграничных инвестиций. Что это за конвенция и как она работает в настоящее время?
Сейчас мы будем говорить о более глобальной теме – о международных налоговых соглашениях в области прямых налогов. В мире существует около 4 тысяч подобных договоров, заключенных на двухсторонней основе. Есть различные модельные соглашения.
Предположим, компания начинает работать за рубежом, осуществляет трансграничные инвестиции или привлекает работников из-за рубежа. Чтобы эффективно осуществлять подобные операции, должны быть применены меры, которые исключали бы двойное налогообложение. В противном случае имеет место кумулятивный эффект, когда два и более государства одновременно осуществляют налогообложение. А это значит, что налоговая нагрузка возрастает в многократно, рентабельность любого инвестиционного проекта исключается.
Российская Федерация давно заключает налоговые соглашения. Основная их масса была заключена в конце 90-х – начале 2000-х гг. В настоящее время такие соглашения заключены со всеми странами Европейского союза, многими странами Азии, Африки, Латинской Америки. Общее число ратифицированных договоров достигло 77.
В прошлом году наша экспертная группа, как я отмечал, работала над систематизацией сети заключенных международных налоговых договоров в сфере прямых налогов.
В чем задача данного исследования?
При подписании рассматриваемых соглашений важно учесть нюансы внутреннего законодательства договаривающихся государств, нюансы торгово-экономического оборота. К сожалению, экспертный анализ многих российских соглашений показывает, что не всегда мы видим точную, продуманную международную налоговую политику. Думаю, что это обусловлено проблемами двоякого рода. Во-первых, недостаточно активно в разработке и заключении этих соглашений участвует бизнес и деловые ассоциации. Ведь именно в этих ситуациях возникает потребность в лоббировании со стороны бизнеса (в хорошем смысле этого термина). Профессиональным торговым ассоциациям должно быть известно, какие проблемы у них возникают в той или иной юрисдикции, что мешает их инвестициям. Очевидно, пока их потенциал не вполне задействован. Во-вторых, заключаемые соглашения не вполне учитывают содержание национального законодательства, в том числе Российской Федерации. Проблема в том, что при подписании соглашения предусматриваются определенные меры противоуклонительного воздействия, ограничивающие налогообложение. Для того чтобы эти правила работали, они должны быть подкреплены и положениями национального законодательства.
Кроме того, проблемы возникают, когда заключаемое налоговое соглашение не соответствует специфике международного торгово-экономического оборота. Так со странами дальнего зарубежья предельные налоговые ставки в государстве-источнике применительно к пассивным доходам (дивиденды, проценты, роялти) составляют обычно 5-10 %, а иногда и 0 %, в то время как с партнерами из стран СНГ / ЕврАзЭС аналогичные доходы облагаются у источника обычно по предельным ставкам 10-15 % (и почти никогда по ставке 0 %). Это влияет на интенсивность и результативность экономического взаимодействия. Так складываются весьма благоприятные условия в международных соглашениях России с Кипром, Австрией, Германией и др. государствами. Значит, ли это, что хозяйствующие субъекты из России и Казахстана должны теперь работать через посредника («промежуточную юрисдикцию»), например через Кипр? Думаю, что разработчики отмеченных соглашений вряд ли планировали такие правовые последствия.
В целом российская система международных налоговых договоров нуждается в очень четкой систематизации и обновлении с учетом того, что в 2010 году Правительством РФ была утверждена новая модельная (типовая) конвенция в этой сфере. Думаю, что обсуждение этого вопроса участниками экспертной группы поможет внести определенную ясность в эти вопросы.
Участники экспертной группы, как Вы уже сказали, планируют обсудить проблемы налогообложения недропользования. Насколько проблемы в этой сфере актуальны, и отразится ли это на состоянии нашей экономики в целом?
Мы слышали множество предложений, продиктованных тем, чтобы обеспечить стимулы для развития низкорентабельных месторождений в РФ, например, природного газа, нефти и т. д. По мнению многих специалистов, при истощении скважин исчезает рентабельность добычи в контексте действующего уровня взимания налога на добычу полезных ископаемых. Министерство финансов РФ долгое время возражало против того, чтобы учитывать степень рентабельности месторождений, ссылаясь на то, что достаточно сложно амнистировать налоговые доходы и при этом избежать каких-либо злоупотреблений.
Сейчас эти предложения продолжают обсуждаться. Но из поля зрения ушел другой вопрос: как тот или иной вариант предлагаемой реформы согласовать с международными обязательствами РФ? В настоящее время налог на добычу полезных ископаемых рассматривается как рентный налог, взимание которого связано с использованием природных ресурсов, которые принадлежат государству (ст. 26 Налогового кодекса РФ).
Если мы при конструировании этого налога будем ориентироваться на эффективность добычи, не исключена трансформация этого налога в налог на доходы. Этого целесообразно было бы избежать по ряду причин. Прямые налоги, налоги на прибыль и имущество организации, доходы на имущество физических лиц подпадают в сферу международного регулирования.
Во всех 77 ратифицированных международных налоговых соглашениях в сфере прямых налогов, которые мы упоминали, закрепляется следующее правило: если в государстве видоизменяется или появляется новый налог, облагающий доходы и имущество полностью или в части, то в независимости от того, что этот налог изначально не рассматривался в качестве объекта регулирования международными соглашениями, он будет под них подпадать. Здесь мы должны действовать достаточно осторожно и продуманно с точки зрения международных правовых последствий. Этот вопрос может возникнуть, и когда российские компании будут действовать за рубежом, и когда мы прямо или косвенно допускаем к своим месторождениям иностранные компании.
Какие последствия возникают в этом случае?
Во-первых, устранение двойного налогообложения. Но вопрос не в самом механизме устранения двойного налогообложения, что согласитесь совсем неплохо для налогоплательщиков. У субъектов, на которые распространяется соглашение, возникают все сопутствующие обязанности, вытекающие из правил об обмене информацией, помощи во взыскании налогов, о недискриминации и т. д. К сожалению, не принимается во внимание то, что не все эти положения будут удобны для России с точки зрения налоговых доходов, на которые она рассчитывает. Этот вопрос будет обсуждаться на нашей экспертной группе. Мы должны продумать то, как обеспечить формирование особого, специального правового режима налогообложения недропользования, который бы не пересекался с этой областью международно-правового регулирования.
Вернемся к предыдущему вопросу. В каких случаях в принципе возникает международное налогообложение?
Допустим, иностранная компания любого из перечисленных государств получает доход из России (дивиденды по акциям, проценты по займу и т. п.) либо осуществляет деятельность на территории России, создав постоянное представительство или дочернюю компанию, посылает для работы в Россию своих сотрудников. Можно упомянуть и другие случаи: выступления спортсменов, артистов, визиты научных работников, преподавателей, студенческий обмен, выплата пенсий и т. д. Все это подпадает под действие стандартного международного налогового соглашения.
А когда возникают проблемы?
В первую очередь тогда, когда налоговые органы двух договаривающихся государств по-разному оценивают, является ли то или иное лицо резидентом, например, Российской Федерации или другого государства. Предположим, компания зарегистрирована в России, но ее руководящие органы постоянно находятся в Лондоне, там же собирается совет директоров, осуществляется управление. Российская Федерация будет считать эту компанию своим резидентом потому, что она создана в соответствии с российским законодательством на территории России. Великобритания, вполне возможно, будет считать эту компанию своим резидентом, так как ее управление осуществляется в юрисдикции Великобритании. Если не будет международного налогового соглашения, оба государства будут пытаться обложить доходы этой компании, в какой бы точке мира они не были бы получены.
Более простая ситуация: получение дивидендов по акциям, проценты. Одно государство облагает такие доходы по месту их получения (у источника), другое – по месту нахождения резидента – получателя данных доходов.
Наиболее сложные проблемы возникают, когда два договаривающихся государства по-разному квалифицируют объект налогообложения, например, как доход от сданного в аренду оборудования либо как доход от пользования объектами интеллектуальной собственности, которые выражены в сданном в аренду материальном носителе (роялти).
Отдельная категория споров – споры о дискриминации и недискриминации. Когда в зависимости от места происхождения капитала, гражданства, резидентства устанавливаются различные налоговые ставки, что иногда может рассматриваться как неправомерное.
Нельзя не упомянуть и проблемы процедурного характера: чем подтвердить факт резидентства, какие необходимы документы и насколько они достоверны.
В заключение подчеркну, что решение налоговых и таможенных вопросов – это решающий фактор для формирования благоприятной экономической среды. При этом важно, чтобы Российская Федерация участвовала и в глобальных обсуждениях существующих проблем в рамках форумов, функционирующих на базе ООН, ОЭСР или ВТО.