На Среднем Урале чиновники приступили к массовому внедрению концессии в качестве одного из основных инструментов государственно-частного партнерства. Они рассчитывают, что этот механизм позволит привлечь тугие кошельки к строительству и реконструкции государственных объектов, на которые бюджетных средств не хватает. Предпринимателям предлагают множество вариантов – от старинных зданий до водоканалов и от метро до школ. Практика показывает, что найти финансовую модель, которая была бы выгодна для обеих сторон, достаточно сложно, а бесконтрольная работа недобросовестных концессионеров на местах способна пробить брешь в бюджете и спровоцировать коммунальный коллапс. В том, насколько оправданы концессионные договора, какой опыт есть у Свердловской области и какие сферы наиболее перспективны, – в материале «ФедералПресс».
Не аренда и не подряд.
Договор концессии предусматривает, что концессионер создает или реконструирует имущество, находящееся в собственности концедента. При этом на срок действия соглашения концессионер получает возможность эксплуатировать имущество. В условиях государственно-частного партнерства федеральные, региональные или муниципальные власти выступают в роли концедента, а бизнес – концессионера.
Концессия отличается от других устоявшихся видов отношений между властью и бизнесом, например, аренды, подряда или договорного управления. По сравнению с арендой концессия делает акцент на реконструкции имущества и эффективном его использовании. Кроме того, в концессию можно брать еще не построенные объекты. От доверительного управления концессия отличается тем, что концессионер вкладывает собственные средства.
Федеральный закон о концессионных соглашениях был принят еще в 2005 году. Он регламентирует, какие объекты могут передаваться в концессию, каков порядок проведения конкурса, закрепляет права и обязанности концессионера и концедента.
«На сегодняшний день в Свердловской области реализуется 43 проекта. Действительно, направление новое, очень перспективное и интересное инвесторам. В большинстве своем это муниципальные концессии, их 40», – говорит министр инвестиций и развития Свердловской области Виктория Казакова.
«У любых нишевых проектов есть и возможности, и риски». Туризм.
28 февраля Виктория Казакова передала инвестору – представителю компании «СтройИнвест» Алексею Бусыгину – ключи от екатеринбургского «дома Железнова». Здание было построено в 1895 году и, по словам министра, считается одним из самых красивых не только в Екатеринбурге, но и на всем Среднем Урале. В советское время в доме располагалось районо, в постсоветское – один из институтов УрО РАН и частное издательство. Около восьми лет здание пустовало: хотя по сравнению с другими «заброшками» оно находится в приличном состоянии, ему требуется полная реконструкция. При этом дом Железнова является объектом культурного наследия, поэтому работы не должны искажать его облик.
«Соглашение заключено на 30 лет, в течение шести лет здесь будут проводиться реставрационные работы. Объем инвестиций составит 380 млн рублей», – сообщила на церемонии Виктория Казакова.
«Не тратится никаких бюджетных средств, соглашением предусмотрена плата концессионера, которая составит около 3 млн рублей за тридцать лет», – уточнил гендиректор КРСУ Сергей Киселев.
Как рассказал Алексей Бусыгин, в здании планируется размещение 3-4 номеров, ресторанной и бутиковой зоны.
«Бутик не значит, что здесь будут торговать одеждой, может быть, будет картинная галерея, выставки камнерезного искусства, аукционы», – подчеркнул он.
Эксперты пока не берутся оценивать рентабельность проекта. «В целом рынок гостиниц Екатеринбурга насыщен и конкурентен, но у инвестора есть свое представление о том, как работать, какую создать нишу. Очевидно, что дом Железнова будет выделяться на общем фоне. У любых нишевых проектов есть и возможности, и риски», – заявил корреспонденту «ФедералПресс» аналитик Уральской палаты недвижимости Михаил Хорьков.
А по мнению исполнительного директора Уральской ассоциации туризма Михаила Мальцева, для усадьбы Железнова «требуется определенная фантазия».
В будущем в концессию может быть передано еще более известное в городе здание – гостиница «Исеть», построенная в начале 30-х годов прошлого века в конструктивистском стиле. Гостиница была закрыта в 2013 году, спустя два года там прошла 3-я Уральская индустриальная биеннале современного искусства. С тех пор здание не эксплуатировалось. В прошлом году премьер-министр Дмитрий Медведев распорядился передать «Исеть» из федеральной собственности в областную.
«Дом Железнова и гостиница «Исеть» – одни из наиболее ярких строений своего времени и своего стиля. Исторические отели и исторические здания, которые были приспособлены под отели, имеются практически во всех имеющих традиции европейских городах. В Санкт-Петербурге есть целый ряд таких гостиниц, в том числе объекты, изначально не предназначенные под эти цели. С другой стороны, надо любой ценой сохранять памятники архитектуры и относиться к ним максимально деликатно. Что касается спроса, то наш город достоин того, чтобы развивались отели разного ценового сегмента и разной специфики. У нас могут быть востребованы отели любого формата», – поделился мнением с корреспондентом «ФедералПресс» Михаил Мальцев.
Михаил Хорьков считает, что поиск концессионеров является компромиссным решением, поскольку «государство сегодня не самый эффективный собственник».
«Государство на сегодня не справляется с эксплуатацией многих памятников, эту проблему надо решать. Оптимальный этот подход или нет, можно будет говорить, дождавшись какого-то результата», – оценивает он действия собственника.
Примечательно, что на Урале уже делались попытки привлечь частников к сохранению архитектурных памятников другими способами, не подразумевающими концессию. Так, бывший госпиталь Верх-Исетского завода, который городская администрация продала за один рубль, обязав владельца провести реставрационные работы и работы по современному использованию.
«Там планируется картинная галерея и своего рода дом приемов. Сейчас работы уже ведутся полным ходом», – сообщил руководитель областного управления охраны памятников Евгений Рябинин.
Второй объект – гостиница «Мадрид», которая находится в федеральной собственности – была передана в долгосрочную аренду. Работы пока не начались из-за отсутствия необходимых согласований. В российской практике случаи передачи в концессию исторических памятников уже были: например, в Калужской области под ресторан и литературный отель отдали полуразрушенные здания Полотняного завода, принадлежавшего родственникам жены Александра Пушкина.
«Это новый опыт для России». Метро и парковки.
Еще одним амбициозным проектом в Екатеринбурге может быть строительство на условиях концессионного соглашения второй ветки метро. Как признают в мэрии, эта проблема давно назрела. Замглавы администрации города Андрей Корюков в ответе на запрос «ФедералПресс» назвал критическими условия, в которых вынужден передвигаться наземный транспорт. В центре в часы пик машины двигаются со скоростью 10-13 км/ч, среднее время передвижения 90 % пассажиров превысило 80 минут, свыше 70 % магистралей перекрыты пробками. При этом метрополитен значительно превосходит другие виды транспорта по удельным показателям годовых перевозок как на каждый километр сети, так и на каждый вагон. Отметим, что в Москве, например, метро включает уже 212 станций, в то время как в Екатеринбурге – всего девять.
Концессию в прошлом году назвал оптимальным вариантом строительства второй ветки руководитель департамента экономики горадминистрации Алексей Прядеин.
«В настоящее время ведется работа по уточнению параметров концессионного соглашения, проводятся встречи с российскими и зарубежными инвесторами. По предварительной оценке, стоимость строительства второй ветки метрополитена может составить более 74,5 млрд рублей», – сообщил в ответе на запрос «ФедералПресс» Андрей Корюков.
«Такая сумма означает, что дальнейшее развитие метрополитена возможно только при областной и федеральной поддержке, добавил чиновник. «Использовать инструменты частно-государственного партнерства при строительстве метрополитена можно и нужно. И, конечно же, сейчас необходимо изучить экономическое обоснование возможности подобного проекта для второй линии и организационную форму привлечения частных инвестиций», – прокомментировал сенатор от Свердловской области Аркадий Чернецкий.
Помощник Чернецкого Константин Пудов разделяет мнение о том, что без федерального финансирования региону и городу не потянуть такой проект. «При строительстве первой очереди метрополитена у нас были и первые опыты привлечения частных инвестиций для строительства отдельных объектов [речь о системе подземных переходов на станции «Геологическая» – «ФедералПресс»]. Тем не менее, в любом случае необходимо биться за федеральное финансирование и вести опережающее проектирование и начальные работы за свой счет. Под лежачий камень вода не течет, если мы сами не будем проектированием заниматься, никто нам ни в рамках ГЧП, ни в рамках государственного финансирования в Екатеринбург ничего не пришлет», – утверждает Пудов.
Федеральное финансирование поможет пролоббировать участие и победа в заявочной кампании ЭКСПО-2025, надеются в Екатеринбурге, поскольку в случае победы столицы Среднего Урала будет принята специальная государственная программа подготовки к выставке. Новая ветка как раз пойдет из центра в сторону западной части города, на окраине которого и будут развиваться ЭКСПО-парк.
Эксперты осторожно относятся к идеям привлечь в проект строительства метро концессионера: это новый опыт для России, требующий дополнительных гарантий со стороны государства. «Чтобы инвестор участвовал в качестве полноценного партнера, а не просто подрядчика, как это обычно делается по госзаказу, ему нужно осуществить возврат инвестиций. Должны быть предоставлены гарантии возвратности в концессионном соглашении: например, капитальный грант, плата концедента. Быть инвестором в таком проекте могут позволить себе только крупные строительные холдинги, которые смогут не только построить, но и эксплуатировать ветку. Пока метро у нас не было полностью передано в концессию, инвесторы приглашались только «по частям». Насколько я знаю, такие проекты рассматривались в Омске и Челябинске, но пока это все на стадии рассмотрения», – объяснила корреспонденту «ФедералПресс» член комитета по ГЧП Торгово-промышленной палаты РФ, управляющий партнер «Пионеров ГЧП» Дарья Годунова.
Стоит отметить, что интерес к транспортной сфере в последнее время демонстрирует УГМК: она выступает соинвестором в проекте трамвайной линии из Верхней Пышмы в Екатеринбург. Метро Еще один проект, анонсированный городской администрацией, – передача в концессию платных парковок. Как говорил на заседании гордумы председатель транспортного комитета Игорь Федотов, сейчас парковки являются убыточными. Причина в том, что затраты на платное парковочное пространство превышают доходы, полученные от него. Это связано с тем, что ГИБДД отказывается делиться персональными данными нарушителей, ссылаясь на федеральное законодательство, соответственно взимать штрафы крайне затруднительно.
«Переговоры о передаче в концессию платных парковок на территории муниципального образования находятся на начальном этапе. Несколько заинтересованных юридических лиц направили в администрацию города Екатеринбурга свои предложения», – сообщил Андрей Корюков.
Напомним, ранее озвучивались и возможные условия концессии. Речь шла о соглашении, согласно которому частная компания вложит 250 млн рублей в организацию платного парковочного пространства в Екатеринбурге и создаст 8,5 тыс. парковочных мест. От «города» же частник получит уже существующие 2,5 тыс. мест. По некоторым данным, «городу» планировалось отдавать 10 %, а 90 % частник оставлял бы себе.
«Рентабельность парковок будет зависеть от того, какая будет установлена плата, насколько она будет реальна с учетом уровня зарплат. Обычно такие проекты осуществляются, чтобы разгрузить центр и упорядочить в нем транспортный поток. Есть хороший опыт на юге, например, в Краснодаре, где всегда были проблемы с парковкой. Это было выгодно и региону, и инвестору, и населению в первую очередь. Концессия – это вариант реализации подобных проектов, если у города нет возможности это сделать самостоятельно, за счет бюджета. Есть разные схемы финансирования: либо государство само собирает деньги и отдает какую-то часть инвестору за услугу, либо инвестор сам это делает. Основные проблемы всегда были с собиранием штрафов. Надо, чтобы из МВД передавали информацию о штрафниках, а при той системе, которая существует на федеральном уровне, это достаточно сложно сделать без нарушения законодательства. Но регионы находят выходы из сложившейся ситуации, в частности, в Санкт-Петербурге сейчас рассматривают этот вопрос», – поделилась мнением Дарья Годунова.
«Местные князьки считают это хозяйство своим». ЖКХ.
Примером скандально известного проекта ГЧП в другой сфере можно назвать контракт жизненного цикла (фактически – один из вариантов концессии) на проектирование, строительство и техобслуживание сетей наружного освещения в Нижнем Тагиле, который реализуется с 2014 года. Наибольшее недовольство вызывала стоимость контракта – 9,3 млрд рублей. Это значительно больше, чем собственные доходы городского бюджета за целый год. Минфин региона и целый ряд лиц обращались в ФАС, пытаясь добиться отмены конкурса, но антимонопольщики встали на сторону мэрии. В итоге город оказался одним из наиболее закредитованных на Среднем Урале: он должен банкам около 1 млрд рублей.
«Если выбирать между развитием города и погашением кредитов — я за то, чтобы развиваться», – ранее парировал мэр города Сергей Носов в интервью одному из местных изданий.
При этом градоначальник называл «Светлый город» среди проектов, «по которым приходит время начинать рассчитываться».
«Если строится система освещения, то возвратность по деньгам не может идти от населения через какие-то тарифы, поэтому проект осуществляется либо по госзаказу, либо через плату концедента. Инвестор же не благотворительная организация, он как коммерческое лицо также должен получить прибыль. Но он должен обосновывать свои затраты в том числе через инвестиционную составляющую проекта. И стоимость стройки, например, всегда обосновывается через официальные индексы утвержденные на региональном уровне и профильными министерствами», – говорит Дарья Годунова.
Другие концессионные проекты, анонсированные Сергеем Носовым, постигла еще более печальная участь. Так, концессия с «дочкой» «Ростеха» на строительство полигона ТБО и мусороперерабатывающего комплекса, заключенная в 2015 году, недавно была расторгнута через суд в связи с изменением федерального законодательства. Никакого полигона Тагил так и не получил. Ничем закончилось и соглашение с компанией «ИнКон» о строительстве моста через Тагильский пруд: сейчас путепровод планируется возводить на бюджетные деньги и средства «Евраза», сэкономленные на налоговых льготах. Переговоры по третьему проекту – достройке детской больницы – завершились неудачно. Сейчас готовится соглашение о концессии по водоснабжению с российско-венгерской «Уральской водной компанией». Как сообщили в департаменте информационной политики Свердловской области, соглашение планируется заключить на 15 лет, при этом частники вложат в строительство станций водоподготовки и очистных сооружений 14,6 миллиардов рублей, областные и городские власти – 16,4 миллиардов рублей.
Отметим, что в рамках проекта повышение тарифов не должно превышать 4 % в год. Неудачные концессии в сфере ЖКХ – не редкость. Так, в Нижней Туре действуют сразу три таких соглашения: на поставку тепла и горячей воды, на водоснабжение и водоотведение в городе и на водоснабжение и водоотведение в поселке Ис.
«Из всех трех концессионеров только один – «ГЭСКО» [занимается теплоснабжением – «ФедералПресс»] – в начале своего пути сделал что-то по модернизации: в 2014-15 годах они заменили участок одного из магистральных трубопроводов на 85 миллионов рублей. После этого они занимались только устранением аварий, коих у нас великое множество – по три-четыре в день. Тариф у нас очень хороший, всего на 70 рублей меньше, чем в Екатеринбурге. Можно было и дальше продолжать развитие, но после этого начался спор с единой теплоснабжающей организацией «Т Плюс» и все погрязли в судебных тяжбах. От этого страдает только город: модернизации никакой, счета у «ГЭСКО» арестованы, деньги идут только на зарплату. О полноценном исполнении концессии речи не идет», рассказал корреспонденту «ФедералПресс» первый замглавы администрации города Алексей Дворяшин.
По информации источников «ФедералПресс», конфликт связан с противостоянием «Реновы» (владеет «Т Плюс») и структур, близких к ОПС «Уралмаш».
«По водоснабжению и водоотведению концессионер – «РКС» – занимается только дрязгами между учредителями. В модернизацию они не вкладываются, обосновывая это тем, что инвестиционная составляющая не заложена в тариф. В поселке Ис концессионеру – «ВКХ» – была предусмотрена плата концедента. Администрация должна была выплатить определенную сумму денег, но не выплатила на том основании, что концессионер по модернизации не сделал ничего», – подводит неутешительный итог Алексей Дворяшин.
По мнению депутата Госдумы Дмитрия Ионина, зачастую мэры городов отказываются выпускать ЖКХ из своих рук, предпочитая формальные концессии. Например, МУП сам становится концессионером или арендует у него имущество. «ЖКХ – основной генератор реальных денег в малых и средних городах. Местные князьки считают это хозяйство своим и всячески препятствуют приходу реального инвестора», – говорил депутат в интервью «ФедералПресс», предлагая усилить контроль в этой сфере.
«Исходя из 115-ФЗ [Закон о концессионных соглашениях – «ФедералПресс»] вы должны расписать, какими средствами вы собираетесь строить или модернизировать объект, в какие сроки, какой будет объем инвестиций. Без указания данных существенных условий соглашение может быть признанно ничтожным. И все это понимают: от концедента до органов прокуратуры. Поэтому в данном случае можно только посоветовать структурировать проект исключительно в рамках закона. Сейчас 115-ФЗ – один из лучших федеральных законов в данной сфере, и возможность построения взаимовыгодного контракта, как для публичного партнера, так и для частного, предоставляется. И это большая редкость, если сравнивать с другим инвестиционным законодательством», – утверждает Дарья Годунова.
Тем не менее, по ее словам, в ЖКХ есть целый комплекс проблем: «Основной возврат инвестиций идет через тариф, но есть планка размера тарифа, установленная федеральным законодательством. А поскольку сфера ЖКХ находится не в лучшем состоянии, концессионеру приходится обновлять не только основные активы в виде котельных, например, но и сети, у которых износ, как правило, составляет больше 90 %. Есть проблемы и с налогообложением, и с передачей имущества, поскольку обычно имущество не зарегистрировано или профильное предприятие, которое передает имущество концессионеру, еще и несет большое долговое бремя».
В министерстве ЖКХ и энергетики, Свердловской области, отвечая на запрос «ФедералПресс», подтвердили, что основной проблемой является сильный износ коммунальных объектов. В результате инвестору приходится делать значительные вложения, которые возвращаются в течение длительного срока. Из-за этого потенциальные инвесторы мало заинтересованы в сфере ЖКХ. Кроме того, на Урале мало специалистов, разбирающихся в концессионном законодательстве, поэтому затягивается согласование договоров, сетуют в министерстве.
«Концессия сработала». Школы и детские сады.
Более удачным опытом может стать применение концессионных соглашений при строительстве соцобъектов. В качестве положительного примера можно отметить реконструкцию детского сада «Чудесный остров» в Каменске-Уральском, который был запущен еще в 2013 году. Тогда областной бюджет направил на поддержку проекта 20 млн рублей. В результате часть детей обучается по муниципальной очереди, а инвестор получает доход от «платников».
«Концессия сработала, объект реализован, детский сад заполнен и по муниципальной, и по частной линии. Инвестор по максимуму пытался использовать налоговые льготы. Министерство инвестиций активно распространяло наш опыт, на многих форумах показывали схему заключения соглашения», – рассказал корреспонденту «ФедералПресс» вице-мэр Каменска-Уральского Николай Орлов.
Сейчас в областном правительстве созданы рабочие группы по применению механизмов ГЧП при строительстве школ и больниц.
«Определены пилотные территории по строительству школ – это Березовский, Первоуральск, Арамиль и Краснотурьинск. Соглашения находятся в высокой степени подготовки, есть проектно-сметная документация, пройдены все процедуры согласования, получены необходимые заключения. Сейчас мы находится на финальном этапе. Большое внимание уделяется условиям, которые являются неотъемлемой частью соглашений», – заявила Виктория Казакова, отвечая на вопрос корреспондента «ФедералПресс» во время пресс-конференции.
«Строительство школ будет вестись на частные инвестиции, а их возврат будет осуществляться после ввода объектов в эксплуатацию. Государство при таком подходе получает возможность в рамках одного бюджетного периода построить большее количество объектов», – объясняют в пресс-службе мининвеста.
Там отметили, что концессионер при этом будет заниматься техобслуживанием школы и выполнять обязательства, связанные с ее эксплуатацией.
«Решить проблему можно только нарабатывая опыт». Будущее концессий.
Эксперты отмечают, что сегодня основными проблемами в реализации концессий являются несовершенства в законодательстве и плохо проработанные соглашения. Комментируя законодательные «прорехи» юрист практики по инфраструктуре и ГЧП «Качкин и Партнеры» Лусине Арутюнян, отмечает, что это связано с неоднозначностью при регулировании финансового участия инвестора или вопросом о допустимости тех или иных требований к потенциальным концессионерам при проведении конкурса.
«Отраслевые проблемы зачастую требуют поправок специального законодательства. К примеру, по проектам в сфере здравоохранения ключевые проблемы связаны с тарифом ОМС, который не предполагает возможности направлять средства от тарифа ОМС на капитальные затраты, распределение прибыли», – отмечает она.
Арутюнян надеется, что значительная часть таких проблем будет снята после принятия нового законопроекта, разработанного Минэкономразвития. Кроме того, в настоящее время Госдума рассматривает возможность отмены дополнительных требований к концессиям в сельском хозяйстве. Предлагается также разрешить такие соглашения в сфере IT.
«Если проект готовится, там с самого начала должно быть абсолютно понятно, за счет каких средств строится объект, за счет каких средств эксплуатируется, за счет каких средств возвращается банковское финансирование и частные деньги, которые инвесторы сами вкладывают. Но консультанты, которые готовят проекты, очень плохо все делают. На практике это приводит к тому, что проекты либо не начинаются, либо заканчиваются очень быстро большими проблемами», – прокомментировал корреспонденту «ФедералПресс» проработку концессионных соглашений члена экспертного совета Национального центра ГЧП Илья Скрипников.
В качестве примера он привел концессию на строительство медицинского комплекса на базе московской больницы № 63. Его создание затянулось на несколько лет из-за судебных разбирательств между инвестором и департаментом госимущества мэрии.
«Решить эту проблему можно только нарабатывая опыт. В нашем случае это только так», – заключил Скрипников.
А партнер юрфирмы «ЮСТ», член экспертного совета «Центра развития ГЧП» Анна Котова-Смоленская полагает, что сегодня основная проблема – найти финансовую модель, при которой концессионер смог бы вернуть свои инвестиции.
«Создание совместных предприятий более привлекательно для инвестора тем, что объект инвестиций является собственностью самого инвестора, в то время как объект концессии остается в собственности государства», – прокомментировала она ситуацию корреспонденту «ФедералПресс».
По ее мнению, самым простым путем сегодня является плата концедента. В то же время с точки зрения государства такие договора могут выгодно отличаться от обычного подряда: концессионер несет ответственность не только за строительство, но и за эксплуатацию объекта. При этом, все опрошенные эксперты сходятся во мнении, что концессия сегодня – перспективный инструмент государственно-частного партнерства, который в будущем будет только развиваться.
Фото: Евгений Поторочин; Департамент информационной политики Свердловской области; Александр Кудрявцев, CC-BY-SA-3.0; официальный сайт Екатеринбургского метрополитена