Утверждение стратегии пространственного развития страны спровоцировало новую волну рассуждений о неминуемом укрупнении субъектов федерации. Деление их по экономическому принципу на макрорегионы уже воспринимается как своего рода эксперимент правительства: смогут ли самодостаточные и дотационные территории взаимодействовать друг с другом в условиях уже официального (пусть пока не административного) объединения. Смогут ли слабые подтягиваться до сильных, а сильные – тянуть их за собой. От успешности проекта будет зависеть суверенность регионов. Претенденты на лишение этого статуса уже есть. Постараемся во всем разобраться на «ФедералПресс».
Слабое звено
Тема укрупнения регионов снова оказалась в повестке после утверждения правительством Стратегии пространственного развития страны. Как ранее писал «ФедералПресс», все субъекты федерации распределены на 12 макрорегионов. Взаимодействовать они будут не по административным (федеральные округа как политические центры Кремля в территориях сохранены), а по экономическим законам: сильный помогает слабому. Правда, как эту идею реализуют (и реализуема ли она вообще) на практике, пока неясно.
По этой схеме перекройка карты страны уже производилась не единожды. Так, в 2005 году был ликвидирован Коми-Пермяцкий автономный округ. Его объединили с Пермской областью. В результате слияния образован Пермский край.
Далее, в 2007 году, Таймырский и Эвенкийский автономные округа, которые были чрезмерно дотационные, вошли в состав Красноярского края (по мнению экспертов, федеральный бюджет на этом неплохо сэкономил, а сами территории получили новое дыхание и развитие).
В том же 2007 году объединились Камчатская область и Корякский автономный округ. Тем самым был образован Камчатский край. Чуть позже Усть-Ордынский Бурятский автономный округ вошел в Иркутскую область, а Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край.
Уже несколько лет зреет идея слияния Амурской области и Еврейского автономного округа. Итогом такого объединения может стать регион с численностью жителей всего около миллиона человек (сейчас в Амурской области проживает всего 793 тысячи человек, в Еврейском АО – около 160 тысяч).
Эксперты говорят о возможном объединении Красноярского края, Хакасии и Тывы. Есть и варианты более глобального объединения. Например, Красноярского края и Иркутской области (так называемый «Байкальский проект», куда входят Бурятия и Забайкальский край).
Архангельской области и Ненецкому автономному округу также прочат слияние, как и Алтайскому краю и Республике Алтай (либо с созданием одного региона из двух, либо с присоединением к Кемеровской области). Псковская область может влиться в Ленинградскую.
Озвучиваются предложения по созданию объединенного субъекта из Смоленской, Брянской, Калужской и Орловской областей. При слиянии численность населения составит порядка 3,9–4 млн человек.
Отдельный регион может получиться из Чувашии, Мордовии и Марий Эл (кстати, лоббистом этой идеи выступает спикер Совфеда Валентина Матвиенко). В новом субъекте при таком раскладе будет проживать около 2,7 млн человек. Но здесь тоже возможны вариации: объединение может коснуться Коми, Удмуртии, Кировской области с выходом на СМПчерез Архангельск, считает политолог Илья Гращенков.
Все регионы, которые в перспективе могут попасть под слияние, не слишком благополучны с точки зрения миграционных процессов – численность жителей сокращается везде. В случае с Центральной Россией это объясняется близостью московской агломерации.
Но есть другие примеры: на Урале Курганская область может войти в состав Тюменской. Таким образом, число жителей Тюменской области вырастет на 834 тысячи человек и превысит 4,5 миллиона.
Пример покажет УрФО
Ликвидация Курганской области как отдельного региона – тема не новая. Еще в 1990-е годы была идея создания Большой уральской республики (в нее вошли бы Свердловская, Челябинская, Оренбургская, Пермская и Свердловская области), но реализовать тогда ее не удалось. В 2000-х слухи о расформировании Зауралья возобновились. Правда, никто из глав соседних субъектов не поддержал эту идею, в том числе курганский губернатор Олег Богомолов.
И вот теперь у жителей и экспертов новая попытка понять – возможно ли присоединение Курганской области к Тюменской. Первое «возможно» прозвучало в октябре прошлого года, как только стало известно о назначении врио губернатора региона. Им, напомним, стал экс-заместитель губернатора Тюменской области Вадим Шумков, кстати, уроженец Зауралья.
Со временем предположения, хоть и остаются всего лишь предположениями, но в общественном сознании укрепляются нацеленностью Шумкова во многом на соседний регион как основного поставщика инвестиций. В Зауралье тюменский бизнес бывает все чаще и все тщательнее присматривается к потенциально эффективным объектам и отраслям. Объединять с наскока два субъекта, конечно, никто не планирует, но в перспективе 3–5 лет это возможно.
«Я считаю, что это может быть даже логично, учитывая тот факт, что когда-то Курганская область была частью Тюменской и Челябинской областей, – сказал в разговоре с журналистом «ФедералПресс» политолог Евгений Минченко. – Сам по себе регион (Зауралье. – Прим. ред.) выглядит неполным. С точки зрения трудовой миграции мы видим, что курганцы очень сильно завязаны на Тюменскую область. Если бы такой проект возник, он заслуживал бы рассмотрения».
Генеральный директор коммуникационного агентства Actor Дмитрий Еловский рассматривает вероятность с электоральных позиций, ведь «руководитель объединенного региона получает в свои руки серьезные ресурсы». «Сейчас в Тюменской области порядка 2,6 млн избирателей. В случае присоединения Курганской области будет 3,3 млн. А это ставит главу объединенного региона по влиянию, например, на выборы президента в один ряд с губернатором Санкт-Петербурга, где 3,8 млн избирателей. При этом явка на последних президентских выборах в Тюменской области была 79 %, в ЯНАО – 92 %, в ХМАО – 70 %, в Курганской области – 62 %, а в Санкт-Петербурге – 64 %. То есть в распоряжении у главы такого суперрегиона будет порядка 3 % избирателей страны, голоса которых могут стать решающими в случае серьезного политического кризиса», – отмечает Еловский.
Аргументом против слияния Тюменской и Курганской областей может в итоге стать бедственное положение последней. Очевидно, как отмечает ведущийаналитик Агентства политических и экономических коммуникаций (АПЭК) Михаил Нейжмаков, «необходимость решать застарелые социально-экономические и инфраструктурные проблемы Зауралья потребует серьезных вложений». «Пока не очевидно, что Центр готов возложить на Тюменскую область такую задачу. Слухи об объединении данных регионов актуализировались после назначения на пост врио курганского губернатора Вадима Шумкова. Однако появление губернаторов-«варягов» в принципе характерно для экономически проблемных территорий, находящихся в зоне притяжения регионов – экономических «тяжеловесов», – сказал Нейжмаков «ФедералПресс».
А политолог Илья Гращенков смотрит еще дальше: в случае принятия решения о слиянии Тюменской и Курганской областей можно будет рассмотреть и вариант присоединения к ним Омской области как пограничного региона УрФО и СФО.
Как бы там ни было, одним пока рано радоваться, другим не стоит огорчаться раньше времени – без учета мнения жителей обоих регионов решить такой вопрос, конечно, будет невозможно. «С точки зрения бюджетной обеспеченности на одного жителя Тюменская область Курганскую превосходит. Вопрос – а захотят ли этого объединения жители Тюменской области? С другой стороны, среди жителей Курганской области может сыграть элемент местного патриотизма: будем жить чуть хуже, но в своем регионе», – отмечает политолог Евгений Минченко.
В период избирательной кампании никто ставить вопрос о слиянии Курганской и Тюменской областей не будет, уверен эксперт. В случае постановки его в дальнейшем без референдума не обойтись, как и без экспертной дискуссии.
Перспективы трансформации
Об идее укрупнения регионов на своей ежегодной пресс-конференции еще в декабре 2012 года говорил и президент Владимир Путин. «С точки зрения социально-экономической, действительно, иногда есть смысл говорить об укрупнении (регионов) для того, чтобы субъект Федерации стал именно субъектом», – сказал тогда глава государства.
Между тем идеи объединения несвязанных административно регионов, напоминает политолог Михаил Нейжмаков, «хотя и обсуждались в последующие годы, так и не были реализованы». «Одной из причин наверняка стали опасения перед серьезными конфликтами между элитами объединяемых регионов, возможно, с участием корпораций, интересы которых там представлены. Кроме того, в период экономических неурядиц сопротивление элит территории, присоединяемой к региону-локомотиву, может быть более активным, в том числе с вовлечением в этот процесс более широкой общественности и протестных групп», – поясняет Нейжмаков и приводит в пример скандальные процессы укрупнения муниципальных образований в Подмосковье.
Политолог Евгений Минченко полагает, что Россия вполне могла бы состоять не из 85, а из 50–60 субъектов. Перекройка карты страны, если она начнется, не пройдет безболезненно. Скажем, вряд ли стоит трогать тюменскую «матрешку» и сливать ЯНАО, ХМАО и Тюменскую область. «Это будет монструозный регион. Тут, скорее, больше против, чем за. Потому что по своему финансовому и экономическому потенциалу это будет слишком. Там как раз местный патриотизм сильно развит, и, более того, он имеет под собой очень четкие, мощные финансовые основания», – поясняет Минченко.
Между тем политолог Илья Гращенков видит в создании макрорегионов ущербность, так как «необходимая логика вертикали власти» вынуждена будет создавать «более габаритные агрегаты управления в ущерб эффективности». «Не доверяя низам решение задач, опасаясь коррупции, государство переходит на проектные методы управления. И в такой логике макрорегион – это масштабный проект. С одной стороны, это дает слабым регионам шанс войти в орбиту экономически успешных территорий. С другой – почувствуют ли они на себе эффект такого проекта?» – говорит Гращенков, называя «слабых» депрессивными или искусственно созданными регионами.
Эксперт уверен, что «политических задач макрорегионы не решат». Но «помогут создать ту самую корпоративную модель России, где макрорегионы будут в статусе «управлений», а входящие в них субъекты – «отделов» корпорации». «Деньги и властные полномочия будут проистекать на территории именно в такой логике, а курировать их будут департаменты – вроде РЖД, Росатома и т. д.», – считает политолог.
Тем не менее, «попытка административными методами решить проблему экономического неравенства между субъектами федерации», может дать сбой, говорит политолог Дмитрий Еловский. Но теоретически «за счет объединения можно добиться более равномерного распределения избирателей и более предсказуемого голосования».
Административная логика куда проще: «контролировать и управлять 30–40 губернаторами проще, чем 80–85. Сложности могут быть вызваны тем, что суперконструкторами управлять будет сложнее (и муниципальных образований больше, и больше элитных групп и избирателей). Кроме того, нужно понимать, что в момент слияния регионов «младшему» соседу, как правило, очень много обещают. «Выполнение обещаний приводит к напряжению в остальной части нового субъекта федерации, невыполнение – в присоединенной. Впоследствии эти противоречия становятся постоянной козырной картой в руках местных элит», – предостерегает Дмитрий Еловский.
Политолог также напоминает, что при объединении регионов экономический эффект далеко не везде будет положительным. «Субъекты федерации давно уже экономически разделены и ждать какой-то синергии от их слияния особого смысла нет. А вот падение финансовой поддержки из федерального центра вполне вероятно: дотационный регион присоединяют к донору как раз для того, чтобы избавиться от этой обузы и перебросить бремя на богатого соседа», – резюмирует эксперт.
Фото: kremlin.ru, ФедералПресс / Виктор Вытольский