Реформа региональной власти вступает в активную фазу – три десятка назначенных президентом России губернаторов в ближайшее воскресенье должны подтвердить свое право на власть, пройдя через народное голосование. Конкурентной борьбы на выборах не наблюдается, и пока неясно, станет ли работа с избирателями приоритетом в политике глав регионов.
Реформа региональной власти вступает в активную фазу – три десятка назначенных президентом России губернаторов в ближайшее воскресенье должны подтвердить свое право на власть, пройдя через народное голосование. Конкурентной борьбы на выборах не наблюдается, и пока неясно, станет ли работа с избирателями приоритетом в политике глав регионов. Рейтингово-аналитический отдел РИА «ФедералПресс» продолжает серию аналитических материалов «Комплексный рейтинг губернаторов». Мы публикуем экспертную оценку деятельности глав регионов, сравнивая их эффективность и предоставляя нашим читателям анализ текущей политической ситуации во всех округах. Данный материал стал вторым из посвященных Приволжскому федеральному округу. Состоящий из разнородных по социальным и экономическим показателям областей и республик, обладающий собственной политической спецификой округ является показательным примером, своеобразным зеркалом всей остальной России.
Рейтинги размещаются регулярно, раз в три месяца, что позволяет оценить эффективность глав субъектов Федерации в динамике. Для составления рейтинга мы опросили 41 эксперта, в число которых вошли руководители российских социологических и политологических агентств, бывшие чиновники высшего уровня и ведущие региональные политологи. Их вниманию мы предложили анкету, в которой попросили поставить оценки по десятибалльной шкале каждому главе региона по четырем параметрам – умению работать в вертикали, выстроенным отношениям с местной элитой, эффективности поддержки бизнеса и деятельности в социальной сфере. Разумеется, шаги по развитию экономики, в частности, привлечению инвестиций, являются самым непосредственным фактором, позволяющим судить об эффективности или неэффективности того или иного администратора. Однако региональному политическому лидеру приходится постоянно искать баланс между интересами трех источников власти – населения, чье влияние формально закреплено Конституцией и чье право выбора губернаторов было не так давно возвращено, федерального центра, который вряд ли позволит регионам быть слишком самостоятельными в ущерб соседним областям и общему курсу страны, и местных экономических, политических, медийных элит, которые держат настоящие рычаги управления и работают «в команде» только если это выгодно им самим.
Оценка 10, которую мы описали как «работа губернатора в этой сфере может являться примером для его коллег по всей стране», встречалась редко, но все же встречалась, как и жесткие оценки – 2 и 3. Понятно, что итоговые результаты оказались усредненными и колеблются от четверки («удовлетворительно, но есть отдельные недочеты») до восьмерки («отлично»).
Первая таблица представляет среднюю оценку и учитывает результаты по всем четырем критериям.
Рейтинг по-прежнему возглавляет глава Татарстана Рустам Минниханов, но если три месяца назад таблица выглядела как «Минниханов и все остальные», то на текущий момент к лидеру близко подобрался губернатор Нижегородской области Валерий Шанцев, занявший второе место как в комплексном рейтинге, так и во всех отдельных показателях, при этом его отставание от Минниханова является довольно незначительным. На третье место (с шестого) передвинулся глава Мордовии Владимир Волков. Отметим, что оценки большинства глав регионов по результатам второго опроса экспертов повысились, «просели» лишь результаты самарского руководителя Николая Меркушкина, главы Башкирии Рустэма Хамитова и лидера Пермского края Виктора Басаргина.
Рейтинг по прежнему коррелирует с экономическим потенциалом регионов, и высокие места глав Татарстана, Мордовии и Нижегородской области неудивительны. И если в прошлом выпуске были довольно высоки результаты Рустэма Хамитова, то на этот раз они оказались соответствующими скромному финансовому положению республики. Лидером среди руководителей «скромных» регионов на это раз оказался Николай Морозов (Ульяновская область).
Составляя рейтинг губернаторов, мы не могли не затронуть тему выборов, которые назначены на 14 сентября. В 2014 году глав регионов в ПФО будут избирать жители Кировской, Оренбургской, Нижегородской, Самарской областей, Башкортостана и Удмуртии. Обо всех регионах можно сказать, что фаворитом в предвыборной гонке является действующий губернатор и вряд ли кто-то ожидал, что необходимость думать о выборах скажется на работе региональных лидеров. В то же время некоторые эксперты считают возврат к выборам губернаторов экспериментом, который с точки зрения федерального центра может оказаться и неудачным. Так,исполнительный директор Центра социально-консервативной политики в Приволжском федеральном округе, доверенное лицо Владимира Путина Сергей Маленко говорит: «Честно могу сказать: не удивлюсь, если решение о выборности глав территорий со временем опять будет отложено. Понятно, что уже назначенные выборы состоятся. Но в других территориях, возможно, мы вернемся к назначению глав. Это связано с внешней картиной, в том числе с предстоящими выборами. А что касается выборной ситуации, то сейчас, как мне кажется, она не сильно изменилась по сравнению с историей десятилетней давности. Достаточно посмотреть на Самарскую область, где используются черные технологии на сером избирательном поле. Существуют понятные кандидатуры и понятные элитные группы, которые пытаются либо договориться между собой о сохранении власти, либо вставлять друг другу палки в колеса. У меня ощущение, что федеральный центр, конечно, мониторит всю ситуацию, но с точки зрения влияния на выборы свое присутствие никак не выказывает. Все происходит на уровне конкретного избирательного поля. Причем сегодняшние предвыборные технологии не сильно отличаются от тех, которые вообще реализуются в России, в том числе десять лет назад. Никаких особых новаций я пока не заметил».
Директор Института стратегических коммуникаций и социальных проектов Иван Еремин также отмечает спокойное течение предвыборной жизни в Поволжье: «Если говорить о ПФО, то ситуация везде разная, не все главы регионов имеют опыт участия в жестких предвыборных баталиях. Объединяет субъекты округа только то, что по-настоящему острой и интересной предвыборной кампании никто не проводит. В число фаворитов входят действующие главы регионов – те, кто пошли досрочно на губернаторские выборы и получили одобрение лично Владимира Путина. Среди таковых на данный момент врио глав Башкирии, Самарской и Нижегородской областей. Все трое – Рустэм Хамитов, Николай Меркушкин и Валерий Шанцев имеют разный опыт ведения предвыборных кампаний, но очевидно, что политическое поле зачищено до комфортного для них уровня. Соперников действующих глав зачастую называют спарринг-партнерами, как бы подчеркивая несерьезность схватки. Самим же главам регионов достаточно не вступать в полемику с оппонентами, а просто усилить свою публичную активность.
Интересная конкурентная борьба могла бы сложиться, если бы клан экс-президента Башкирии Муртазы Рахимова выставил своего кандидата против Хамитова, но этого не произошло. По всей видимости, и мордовский «варяг» Николай Меркушкин тоже сумел за два года наладить контакт с местными элитами, даже его конкуренты заранее заявляют о решенном финале выборов. Предпринял попутку выступить против Валерия Шанцева промышленник и член КПРФ Владимир Буланов, но он не смог преодолеть фильтр муниципальных депутатов. Таким образом, необходимость в активной предвыборной кампании отпала сама собой – более актуальным будет вопрос явки: насколько самим гражданам интересен процесс, исход которого и так ясен. По сути, в регионах ПФО идут не выборы из нескольких кандидатов, а референдум за или против кандидата от партии власти».
Руководитель Фонда развития гражданского общества Константин Костин объясняет отсутствие борьбы на выборах новыми правилами игры, но ничего плохого в них не видит: «Сейчас, как мне кажется, если говорить об участниках выборов, то, как правило, теперь в них участвуют более подготовленные кандидаты. В этом заслуга муниципального фильтра, поскольку людей случайных, которые за полгода или три месяца до выборов задались вопросом «А не попытаться ли мне стать губернатором?», практически нет. В первую очередь в выборах участвуют действующие главы регионов, а также представители партий, которые в межвыборный период имели представительство на муниципальном уровне и на региональном, в законодательных органах. В этом главное отличие предстоящих выборов от прежних».
Рассмотрим отдельные показатели, которые входят в комплексный рейтинг.
По сравнению с предыдущим релизом рейтинга отметим выход Валерия Шанцева на второе место, в тройке остался Владимир Волков, а Никита Белых по-прежнему оценивается как руководитель, наименее удобный в округе для Кремля.
Важность данного показателя подчеркивает директор Института экономики РАН Руслан Гринберг: «У нас очень сильно централизовано государство, на сей счет двух мнений быть не может, поэтому заинтересованность в хороших отношениях с федеральным центром для губернаторов имеет абсолютный приоритет. И с региональными элитами кандидатам на пост главы региона, в числе которых большинство – и. о. губернатора, наладить диалог тоже не помешает. По большому счету, Москве надо, чтобы все были под контролем, в том числе региональные элиты.
Вместе с тем сейчас уже все более-менее понятно, поскольку оппозиционные силы слабы. Решающую роль играет благосклонность по отношению к нынешним кандидатам со стороны Кремля. Я не думаю, что федеральный центр отдал эти выборы на откуп регионам и на все закрыл глаза. В Москве все видят, анализируют и делают выводы. И так или иначе состав действующих лиц и исполнителей предстоящих выборов определяют в Кремле».
Как видно из графика, результаты по данному показателю похожи на предыдущий список. Валерию Шанцеву также удалось повысить свои оценки и обогнать Владимира Волкова и Юрия Берга, а Виктору Басаргину пока не удается избавиться от ярлыка аутсайдера. О взаимосвязи отношений с Москвой и работы с местными элитами говорит Сергей Маленко: «Следующий момент предвыборных кампаний связан с выстраиванием отношений. Есть главы ПФО, которые стараются выстраивать отношения с федеральным центром через совместные проекты, с помощью каких-то собственных инициатив. А есть руководители субъектов, чувствующих себя достаточно комфортно в основных рейтингах, находясь в средней или верхней части группы. Для них выстраивание каких-либо отношений с федеральным центром с точки зрения срока действия главы на территории не слишком важно. Для них главное – просто соблюдать стандарт, заложенный в майских указах президента, то есть выполнять основные требования.
Очень важным сегментом я считаю удержание вертикали. Думаю, после 14 сентября мы увидим определенные кадровые изменения в ряде субъектов федерации, в том числе в ПФО, прежде всего – во внутриполитических ведомствах. Они происходят традиционно, но я предполагаю, что в этом году такие изменения будут особенно интересными.
Что касается различных региональных «фишек», то это различные всероссийские и международные форумы. Сегодня, на самом деле, не до жиру, быть бы живу, особенно на фоне ситуации с интеграцией Крыма и Севастополя в Россию, а также попыток внешних воздействий на нашу страну. Думаю, произойдет серьезная перезагрузка в отношениях с нашими европейскими партнерами. И все форматы, связанные, например, с «Петербургским диалогом», немецко-российским обменом, мероприятиями в формате G8 и другими международными мероприятиями пойдут на спад. Но при этом мы будем выстраивать отношения с азиатскими партнерами. Для ряда территорий ПФО это будет довольно значимо.
Например, Татарстан сделает все возможное, чтобы заявить себя на как можно большем количестве международных площадок. Это связано прежде всего с тем, что очень серьезный импульс был дан Универсиадой, и благодаря ему Казань продолжает двигаться в сторону международного сотрудничества. Они сегодня и на площадки ООН пытаются зайти, и на ряд международных азиатских форумов».
Примерно такой же точки зрения придерживается и Константин Костин: «Если говорить об эффективности губернаторов и о том, что в первую очередь необходимо им для работы, то здесь важно все. Потому что важны отношения и с федеральным центром, и с региональными элитами – это вопросы очень прикладные. Кстати, эти сферы – взаимовлияющие (отношения с Кремлем и с элитами). То есть, когда губернатор приходит в московский кабинет, там его оценивают в том числе и по поводу взаимоотношений с региональными элитами, как он эти отношения выстраивает. Соответственно, для региональных элит крайне важно, как к губернатору относятся в федеральном центре. Поэтому, повторяю, данные вопросы – взаимоувязанные. А если говорить о том, что самое главное с точки зрения эффективности губернаторов, то в первую очередь надо ориентироваться на то, как они способны эффективно работать в интересах жителей регионов».
Оценки губернаторам за развитие экономики по-прежнему остаются в среднем более низкими, чем оценки за другие показатели. Можно сказать, что инвестиционная привлекательность регионов ПФО растет, но процесс этот очень медленный. Эксперт Константин Костин также не видит резких перемен и связывает вопросы развития экономики с политической ситуацией: «Каких-то интересных решений, принятых главами регионов, которые стоит обсуждать в федеральном и даже окружном разрезе, честно говоря, я за последнее время не увидел. Что касается экономики и промышленного производства, то главы, безусловно, работают. Но интересные решения – это все-таки то, что выходит за те нормы практики, традиции, которые уже сложились. Да, люди работают, и достаточно хорошо. Сегодня ситуация в стране в целом стабильная и общий фон достаточно ровный. За исключением тех территорий, где идут выборы, где происходит предсказуемое повышение политической активности и, соответственно, позиций, которые подвергаются критике. Там – более «заряженное» состояние».
Повышение рейтингов губернаторов в наиболее заметной сфере деятельности в преддверии выборов легко объяснимо. Несмотря на отсутствие реальной конкуренции на выборах действующие главы регионов все равно стараются работать на повышение своего будущего результата – высокий процент голосов в их поддержку может являться значимым психологическим фактором. Сергей Маленко увязывает работу губернаторов с социальной программой президента страны: «С точки зрения стандарта все главы ПФО ориентированы на исполнение майских указов президента РФ. Эти указы сейчас являются альфой и омегой для чиновничества. Бюджеты регионов, на самом деле, по-разному выглядят – ряд территорий тяготеют в сторону «социалки», другие пытаются выполнить указы с точки зрения экономики. Но если брать «среднюю температуру по клинике», то ПФО по отношению, например, к Центральному федеральному округу, выглядит неплохо. Понятно, что в ПФО есть более успешные территории, есть дотационные, которым традиционно тяжело исполнить все требования майских указов. Но, повторяю, именно они сейчас являются определяющими. Более того, мониторингом указов занимаются Общероссийский народный фронт, аналитические органы в полпредстве президента, министерства РФ».
Общая оценка нашего рейтинга складывается, как мы уже писали выше, из экспертных оценок по четырем показателям, но мы предлагаем вам ознакомиться с еще одной таблицей, отражающей такой немаловажный для оценки деятельности губернаторов критерий, как социальная стабильность. Для оценки этого фактора мы провели мониторинг новостной базы интернет-СМИ за летние месяцы – с июня по август включительно – и проверили, насколько часто в прессу попадали сообщения о митингах, пикетах, других формах проявления протестной гражданской активности в регионах ПФО. Чем больше мы находили таких новостей, тем ниже оценивали социальную стабильность в регионе.
Показатели регионов оказались значительно выше по сравнению с весной этого года, что также указывает на специфику выборов-2014. Мы уже привыкли к тому, что перед голосованием политическая напряженность обычно возрастает, однако на этот раз, наоборот, информационное поле практически зачищено от нежелательной информации. К тому же сказывается и время предвыборной кампании: лето всегда оказывается менее богатым на активную общественную деятельность по сравнению с весной и осенью.
Суммируя мнения, высказанные нашими экспертами, можно отметить, что для глав регионов по-прежнему приоритетным остается выстраивание отношений с федеральными властями, однако мнение Москвы во многом зависит от социальной стабильности регионов, которая определяется как мирным сосуществованием региональной власти с местными бизнес-элитами, так и проведением в жизнь государственной социальной программы. Губернаторские выборы не принесут сюрпризов, однако результат победителя может послужить индикатором эффективности его работы в кресле главы региона.