Новые подходы к развитию российских регионов наконец-то стали достоянием общественности. Они пришли на смену тем, что были приняты еще в буйные 90-е годы: именно к ним привыкли богатые регионы и именно от них страдали бедные. В ближайшие годы ситуация может измениться, хотя и не кардинально. Кому на Руси станет жить хорошо к 2025 году – в материале «ФедералПресс».
Современный «кодекс строителя коммунизма»
Разработка Основ государственной политики регионального развития началась еще год назад. Занималось этой работой правительство под руководством вице-премьера Дмитрия Козака, в числе инициаторов выступил Совет Федерации, а спикер верхней палаты парламента Валентина Матвиенко была одним из главных лоббистов.
В начале этой неделе президент Владимир Путин утвердил готовый документ, рассчитанный на период до 2025 года. Новые Основы заменили те, что действовали с 1996 года. По словам генерального директора Института региональных проблем Дмитрия Журавлева, этот документ сегодня для регионов сродни «Кодексу строителя коммунизма». «Это призыв к решению и основные направления к нему, которые должны конкретизироваться в каждом конкретном округе», – полагает эксперт.
Согласно документу, в России предполагается создание макрорегионов. Объединять планируют от двух и более субъектов Федерации, социально-экономическое развитие которых в основе имеет общее направление. Причем такие макрорегионы не будут зависеть от границ федеральных округов: учитываться будут и природно-климатические, и инфраструктурные, и экономические факторы. Опыт создания таких макрорегионов в России был, к примеру, при формировании программы развития Дальнего Востока, в которую, помимо дальневосточных регионов, оказались включены Бурятия, Иркутская область и Забайкальский край.
Основными принципами новой госполитики в отношении регионов определены обеспечение территориальной целостности России, равные возможности для всех жителей страны, соблюдение баланса между ростом экономических потенциалов регионов и комфортной для людей средой. При выработке направлений развития будут учитываться национальные приоритеты регионов. Документ также предполагает, что федеральная поддержка субъектов будет зависеть от их социально-экономических и географических особенностей.
Важный пункт Основ – новый характер бюджетных отношений. Теперь регионам и муниципалитетам придется всерьез думать о наращивании собственного экономического потенциала и следовать общей стратегии развития РФ. От исполнения или неисполнения поставленных Москвой задач будет зависеть размер федеральной поддержки субъектов: финансовую помощь неэффективным регионам снизят, а для успешных территорий предусмотрят гранты.
В Основах прописана давняя мечта многих регионов – неэффективные льготы и адресная поддержка нуждающихся в них отменены. В части миграционной политики Основами прописываются меры пресечения оттока жителей из геополитически важных, но не самых развитых субъектов.
Ликвидация назревших проблем
В результате реализации президентского указа уже к 2025 году должно выровняться качество жизни во всех регионах страны, стерты социально-экономические различия между субъектами, развитие должен получить процесс урбанизации (создание городских агломераций, к которым относится, например, «Большой Екатеринбург»), удовлетворенность населения властью и уровень инфраструктуры повысятся.
Десять лет изучением отношений между регионами и федеральным центром занимается Институт стратегических коммуникаций и социальных проектов (Екатеринбург). Как отметил его генеральный директор Иван Еремин, «социологам и политологам удалось в деталях выделить настроения на отдельных территориях и фиксировать градус напряжения, который связан с экономической политикой федерального центра». «Массив обработанных данных позволяет утверждать, что для ряда субъектов характерна проблема межбюджетных отношений с Москвой и проблема перегибов в политике жёсткой централизации власти, проводимой Кремлем последние 5 лет», – полагает эксперт.
Новые Основы позволят изменить ситуацию. «Многие посылы будут с оптимизмом восприняты на местах, вопрос в том, в какой форме и через какие институты будет реализовываться эта политика. В системе органов госвласти было ликвидировано Министерство регионального развития, а отдельные же министерства развития территорий — Дальнего востока, Кавказа или Крыма — не смогли похвастаться ничем кроме популистских заявлений и коррупционных скандалов», – отметил Иван Еремин.
«Зарекомендовавший себя институт полпредства, – продолжает эксперт, – не обладает должным профессиональным аппаратом и полномочиями для управления и стимулирования экономического развития федеральных округов. Здравая мысль по перенарезке федеральных округов может споткнуться о неспособность федеральных министерств показать эффективность подобных инициатив. Объективно встает вопрос: не превратится ли объявляемая новая политика регионального развития в элемент предвыборной шоу-программы, создающая иллюзию долгожданных перемен? Это станет понятно уже до конца этого года».
По мнению политолога Дмитрия Журавлева, «все пункты [Основ] направлены на укрепление самостоятельности регионов». «Даже пункт о перераспределении полномочий. Главная идея этого пункта не в том, чтобы распределить полномочия, а чтобы распределить их равномерно с ресурсами, – отметил Журавлев. – То же самое в экономическом развитии. Конечно, пространственное распределение будет вестись из Москвы, но если вы правильно его проведете, то степень свободы регионов увеличится. Если у вас регион сам себя кормит, экономически себя обеспечивает, у него и уровень зависимости падает».
Заведующий кафедрой государственного регулирования экономики ИОН РАНХиГС Владимир Климанов считает, что в Основах прописано «много возможностей для развития тех направлений, которые связаны с децентрализацией регионов». «Появился термин субсидиарность, который является базовым для построения, например, Европейского союза. Использование этого термина влечет большие возможности для развития федеративных отношений, – отметил эксперт. – Есть интересный посыл, связанный с возможностью применения дифференцированного подхода по отношению к регионам в части федеральной политики. Это тоже новация, которая дает возможность большей региональной инициативы и большей самостоятельности».
Как считает ведущий аналитик АПЭК Михаил Нейжмаков, «Основы содержат сигнал, что Москва готова помочь с решением проблем, повышавших градус внутриэлитных противоречий на местах». «Например, первой из приоритетных задач для достижения целей госполитики названо «инфраструктурное обеспечение пространственного развития». Между тем, как раз отказ от ранее запланированных инфраструктурных проектов или их заморозка порождает внутриэлитные конфликты на местах, часто, с вовлечением в них протестных групп. Причем, в благополучных регионах, где таких проектов запланировано больше, это даже более болезненная тема», – считает эксперт.
По мнению генерального директора BAIKAL Communications Group Эдуарда Войтенко, «новые основы региональной политики задумывались как социально-экономический проект, в первую очередь». «Федеральная власть стремится выровнять ситуацию на местах, это тот случай, когда тактические политические цели совпадают со стратегическими устремлениями, – отметил политолог. – Политические последствия принятых решений проявят себя только через несколько лет, когда новая региональная политика состоится в рамках полного объема решений, предпринимаемых и со стороны центра, и со стороны регионов».
Работайте больше
«Основы государственной политики» подписаны президентом на фоне критики введенных с этого года новых бюджетных отношений, звучащей со стороны богатых регионов. Так, главы Москвы, Татарстана и Калужской области высказали недовольство тем, что регионы-доноры, которых меньшинство, перечисляет в федеральный бюджет больше денег, чем получает взамен. Речь идет об увеличении на 1% объема налога на прибыль, забираемого из субъектов – вместо 17% по решению Минфина регионы отдают 18%. «Мы понимаем, что нужно поддерживать регионы-реципиенты, но не за счет ухудшения ситуации, которую мы имеем, – отметил глава Татарстана Рустам Минниханов. – Это самый легкий путь, который выбирают некоторые наши федеральные руководители. Это болезненно. Это неправильно. Огромные суммы теряют Москва, Ханты-Мансийск, Санкт-Петербург, мы».
Существующее разделение российских регионов на доноров и реципиентов довольно условное. Богатыми регионами считаются те, которые не получают дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности: Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Ярославская, Свердловская, Калужская, Тюменская, Сахалинская области, Ненецкий автономный округ, ХМАО, ЯНАО, Республика Коми. Впрочем, не все эксперты разделяют такую позицию. «Списки регионов-доноров – это все какие-то игры. Никто не может посчитать до конца, сколько денег перечисляется обратно региону. Доноры – это не только те, кто не получает дотацию на выравнивание. Дотация на выравнивание иногда составляет четверть всех денег, которые получает регион из федерации, поэтому это слово лучше не употреблять», – заявила «ФедералПресс» директор региональной программы Независимого института социальной политики, профессор МГУ Наталья Зубаревич.
Однако новая политика по развитию регионов – это прямо противоположное решение тому, чем недовольны регионы. Федерация собирается уравнять субъекты еще больше.
Впрочем, есть регионы, которые поддерживают такую политику. Например, свердловский губернатор Евгений Куйвашев по время итоговой пресс-конференции заявил, что один субъект не может развиваться отдельно от других. «Мы живем в большой стране, работаем с другими регионами, нам важно, чтобы в других регионах тоже жили хорошо. Мы понимаем, что не можем развиваться отдельно от страны. С пониманием к этому относимся, поэтому делаем все, чтобы получить как можно больше финансов. Поэтому говорить, что мы отдаем и ничего не получаем, несправедливо. Надо больше работать, чтобы больше получить», – сказал глава региона, отвечая на вопрос «УралПолит.Ru».
«Губернаторы любят брать в долг»
Все возмущения глав регионов, как правило, прекращаются после подписания того или иного документа президентом Владимиром Путиным. Так произошло и на этот раз (к примеру, высказывать свою позицию перестал мэр Москвы Сергей Собянин). По словам экономико-географа Натальи Зубаревич, «против решения президента не возражают». «С каждым регионом будут разговаривать. Татарстану, например, компенсируют убытки дополнительной субсидией. Решение будет индивидуальное, ручное и не очень прозрачное, – пояснила эксперт. – Позже, по исполнению бюджета, будет понятно, кому что компенсировали. Так устроен бюджетный процесс. [Основы] – это системное решение, поскольку президент его подписал».
Отметим, что в 2017 году Минфин планирует выделить российским регионам 1,6 трлн рублей и кардинально изменить схемы поддержки. Как прописано с Основах госполитики, губернаторы, которые достигнут требуемых показателей, смогут зачислять в свой бюджет некоторые налоги, которые сейчас уходят в федерации. Средства, израсходованные неэффективно, региону придется возвращать в министерство финансов. Раньше такой принцип действовал в отношении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. По новым правилам, с регионами будут заключаться соглашения, где будут прописаны меры по росту доходов, бюджетной консолидации, экономическому развитию. Их придется выполнять, чтобы сохранить средства.
Как считает политолог Дмитрий Журавлев, в Основах совершенно справедливо предусмотрена возможность наказания слабых и поощрение экономически эффективных регионов. В том числе наказания глав отстающих субъектов. «У нас губернаторы любят брать в долг, потому что отдавать будет следующий губернатор. Эту практику давно пора пресекать», – объясняет Дмитрий Журавлев.
По мнению экономиста Владимира Климанова, без «разумного торга и разумной системы переговоров» между федеральным центром и регионами-донорами не обойдется. «Не всегда высказываемые со стороны регионов требования адекватны сложившейся ситуации, – поясняет эксперт. – Очевидно, что в условиях ужатых бюджетных возможностей и неувеличения средств, идущих в качестве межбюджетных трансфертов в регионы, можно говорить о перераспределении средств от одних регионов другим. Поэтому недовольные все равно будут. Если не иметь четких обоснований, можно будет констатировать некоторую неразумность в их высказываниях».
Риск сепаратизма сведен к нулю
На фоне недовольства регионов бюджетной политикой и увеличившихся отчислений в федеральную казну, возможно, «проснутся» старые конфликты. К примеру, для Урала и Сибири это федеративные амбиции: в территориях все еще живы идеи создания Уральской Республики (ее придумал экс-губернатор Свердловской области Эдуард Россель) и Сибирской республикой, корни которой уходят еще к 1918 году.
Несмотря на то, что против сепаратизма в России ведется активная кампания, перед губернаторскими выборами этими идеями, по мнению некоторых экспертов, вполне могут воспользоваться оппоненты провластных кандидатов. А региональные кампании 2017 года являются генеральной репетицией перед президентскими выборами 2018 года.
На этом же фоне могут снова возникнуть горячие точки. Например, в национальных республиках (в том же Татарстане) остро всегда стояла национальная идея всегда, на Дальнем Востоке и в регионах, граничащих с Китаем, по-прежнему, актуален вопрос китайской экспансии.
Между тем, генеральный директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев не видит угроз. По его мнению, «в Основах уже заложен механизм сглаживания количественных (финансовых, – ред.) различий». «Качественные различия вы не сглазите – все равно на Кавказе будут горы, а под Брянском – поля, – отметил эксперт. – Предлагается более рациональный принцип: замена трансфертов на софинансирование, на привлечение инвестиций. Получится ли это – вопрос».
Политолог полагает, что «трансфертная схема не несет политическую составляющую», а Основы предусматривают «не полный отказ от финансовой помощи Федерации регионам, а изменение принципов этой помощи». «Наверное, найдутся те, кто скажет: «Что ж вы делаете?! Татарстан будет получать больше, а Ингушетия меньше – это неправильно». Опасения есть, но есть и большой шанс, что этого можно избежать».
Усиления сепаратистских настроений не прогнозирует и генеральный директор Института стратегических коммуникаций и социальных проектов Иван Еремин. Он считает, что «в преддверии выборов президента стоит задача – консолидировать нацию и легитимировать власть, достигнув 70-процентного барьер по явке». А вот с достижением этой цели проблемы возникнут. «В ряде регионов достижение этой цели маловероятно из-за отсутствия инструментов контроля и управления общественным мнением, которые пропали из-за уничтожения выстроенной десятилетиями моделью отношений власти общества и СМИ; следствие — снижение авторитета местной власти в глазах избирателей. Сложностей добавляют ограничение административных и финансовых возможностей региональной власти, нагрузка по реализации федеральных программ и прессинг силовых структур в отношении местных чиновников», – отметил Еремин.
Эксперт считает, что «именно с подачи федерального центра регионы оказались не готовы ни эффективно справляться с последствиями экономического кризиса, ни формировать авторитет и поддержку федеральной власти на местах». «В предвыборный период регионы неспособны показывать результат какими-либо иными способами, кроме административного ресурса и «сушкой» явки, – пояснил Иван Еремин. – Думаю, что сегодняшние идеологи на Старой площади это понимают, потому запрос на либерализацию отношений между регионами и федеральным центром стал проявляться с конца прошлого года. Сегодня этот тренд прослеживается в опубликованной концепции госполитики регионального развития до 2025».
Экономист Владимир Климанов не прогнозирует повторения «парада суверенитета», сродни тому, что был в 1990-х годах. «За эти годы (с середины 90-х, – ред.) сложилась несколько иная модель госуправления, подразумевающая верховенство центральных органов власти на территории всей страны. Новая модель сложившихся взаимоотношений имеет изъяны и недостатки, но она работает совершенно в других условиях, чем 20 лет назад», – отметил Климанов.
Как полагает политолог Михаил Нейжмаков, «чтобы результативно играть на сепаратистских или автономистских настроениях, губернатору нужно быть хорошо укорененным в регионе». «Далеко не все представители нынешнего губернаторского корпуса могут этим похвастаться. В большинстве регионов у Центра куда больше инструментов, чем в 90-е, чтобы предотвратить развитие таких движений или поддержку их местными элитами уже на начальном этапе», – уверен эксперт.
Как трансформируются списки богатых и бедных
По мнению политолога Дмитрия Журавлева, реализация Основ госполитики на первом этапе приведет к тому, что «богатые регионы станут богаче, бедные – беднее». «Сейчас это разделение замазывается деньгами. Оно сейчас как бы немного сглаживается, но закрепляется: бедным нет смысла богатеть, если разбогатеешь, тебе срежут трансфер. Документ предлагает пойти по-другому пути: тот, кто получает федеральные деньги, тот и вкладывает. Тем, у кого денег нет, вкладывать особо нечего, но у них возникает желание разбогатеть, а не обеднеть, – отметил Журавлев. – Это попытка спровоцировать болезнь, чтобы потом ее вылечить. При этом остро и больно ее лечить».
Состав богатых и бедных регионов, полагает завкафедрой государственного регулирования экономики ИОН РАНХиГС Владимир Климанов, трансформируется. «Но общий состав регионов-лидеров (с точки зрения повышенных доходов) и аутсайдеров, которые являются высокодотационными, сохранится – сложившаяся структура устоялась», – пояснил эксперт.
Напомним, что проект «Основ государственной политики регионального развития» вице-премьер Дмитрий Козак представил членам Совета Федерации в июне этого года. Во время предварительного обсуждения документа спикер верхней палаты парламента Валентина Матвиенко заявляла о необходимости укрупнения ряда регионов (создания макроэкономических субъектов) с целью повышения качества жизни людей.
Регионы РФ: возможно ли перекроить карту?