В конце июня президент РФ Владимир Путин подписал указ «О создании совета при президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам». По замыслу, совет обозначит ключевые для страны направления развития и поможет обеспечить скорейшую их реализацию. Полномочия у совета самые широкие – вплоть до поручений и указов возглавившего его президента. Состав внушительный – вице-премьеры, министры, полпреды и главы регионов. Однако Россия – страна, как известно, большая, и путь от издания указа до его воплощения зачастую усеян всевозможными препятствиями. Чего ожидать регионам от работы нового совещательного органа? В преддверии первого заседания совета, которое состоится сегодня, «ФедералПресс» публикует подборку прогнозов экспертов.
Вся королевская рать
Впервые о создании нового совета по стратегическому развитию заговорил непосредственно сам Владимир Путин. «Ваш покорный слуга возглавит его, а президиумом совета будет руководить председатель правительства Дмитрий Анатольевич Медведев», – сообщил глава страны 17 июня на пленарном заседании Петербургского экономического форума. В тот же день в интервью телеканалу РБК первый вице-премьер Игорь Шувалов спрогнозировал его состав: «Если это по аналогии с советом, который работал над продвижением национальных проектов, то это руководство, администрация (президента – прим. «ФедералПресс»), обе палаты Федерального собрания», – сказал вице-премьер.
Прогноз полностью оправдался: в состав совета вошли 34 человека, среди них – помощник президента Андрей Белоусов, вице-премьеры правительства Ольга Голодец и Аркадий Дворкович, министры экономического блока – Антон Силуанов и Алексей Улюкаев, председатели палат Федерального собрания Сергей Нарышкин и Валентина Матвиенко. Региональную повестку в работе совета обеспечат полномочные представители президента в федеральных округах и главы ряда регионов: Республики Татарстан, Калужской и Воронежской областей. Бизнес представлен руководителями Торгово-промышленной палаты и Российского союза промышленников и предпринимателей. Президиум совета, состоящий из 22 человек, будет предлагать вопросы для обсуждения.
Согласно указу, заседания президиума должны проводиться не реже раза в месяц, самого совещательного органа – не реже раза в квартал. Первое заседание совета назначено на 13 июля. Как уточнил Дмитрий Медведев на недавней встрече с единороссами в Екатеринбурге, президиум намерен собраться в ближайшие две недели.
Новый друг лучше старых двух
Вышедший 30 июня указ упразднил два ранее существующих совета: Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике и Совет по жилищной политике и повышению доступности жилья. Теперь количество подобных совещательных органов в Кремле сократилось до 17. Созданный совет частично позаимствовал функции упраздненных советов, частично – дублирует функции существующего Экономического совета при президенте РФ. Однако, по мнению директора Центра конъюнктурных исследований Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ Георгия Остапковича, на подобные рокировки не следует обращать внимания. «Главное в данном случае – то, как именно совет будет реализовывать поставленные перед собой задачи. А как именно это будет реализовано структурно – разницы не вижу. Это вовсе не идеологический, это чисто организационный процесс», – отметил Остапкович.
Хорошо забытое
По словам Дмитрия Медведева, совет будет работать по принципам «проектного офиса», его деятельность охватит широкий спектр отраслей: от ЖКХ, дорог, образования и экологии до улучшения ситуации в моногородах и повышения производительности труда. «В РФ сейчас нет средств, чтобы финансировать все экономические проекты, необходимо сконцентрироваться на наиболее важных», – заявил в Екатеринбурге председатель правительства.
«Задача концентрации ресурсов на наиболее значимых направлениях себя оправдала и в предыдущий период <...> с 2006 по 2008 год, – выдвигал Медведев тезис неделей ранее на заседании правительства. – И сейчас, по всей вероятности, это было бы целесообразно сделать, заодно создав более современные проектные механизмы».
По сути, председатель правительства говорит о перезапуске национальных проектов. Однако подразумевает ли он в этой аналогии и соответствующую эффективность? В «нулевых», когда речь шла о четырех базовых направлениях (здоровье, образование, жилье и развитие села), два проекта были признаны рядом сторонних экспертов провальными. Самым провальным эксперты назвали проект «Доступное и комфортное жилье», второе место среди неудачных занял проект «Здоровье».
Так, программа «Жилье», призванная улучшить жилищные условия россиян, казалось бы, превысила установленные показатели по вводу «квадратных метров» – за период с 2009 по 2012 год фактические показатели превысили скорректированный план на 7,7 %. Однако насколько был скорректирован план по сравнению с первоначальным? Ответить на этот вопрос представляется затруднительным, так как полных сводных данных о запланированном, фактически выделенном и освоенном финансировании в рамках национальных проектов в открытых источниках нет. Информация по тому же вводу жилья в рамках соответствующей госпрограммы и вовсе перестала обновляться на сайте проекта еще в 2013 году.
Недаром еще июне 2012 года сам руководитель межведомственной группы по реализации «Жилья» Игорь Шувалов (первый зампредправительства РФ) заявил, что проект «Доступное жилье» – как «брошенное дитя». По его словам, министерствам и ведомствам тема была практически безразлична.
Похожая судьба постигла и программу «Здоровье», подразумевавшую повышению качества медицинской помощи в масштабах всей страны. Равнодушными к вопросам здравоохранения чиновники не остались, однако в процессе реализации нацпроекта вскрылись иные проблемы. И самой основной стало недостаточное финансирование. На реализацию «Здоровья» в период с 2006 по 2010 годы, по разным оценкам, было выделено свыше 500 млрд рублей. Однако уже на первых этапах стало ясно, что объем требуемых средств правительство явно недооценило, в первую очередь – в части выплаты заработной платы медицинским работникам. Позднее эту статью расходов переложили на плечи региональных, городских и даже муниципальных властей, но в целом это не облегчило ситуацию. Помимо недостатка финансирования, вскрылся и масштабный кадровый голод, и неэффективность использования уже выделенных средств – к примеру, в 2009 году Росздравнадзор сообщил, что диагностическое оборудование, поставленное в медучреждения РФ в рамках нацпроекта «Здоровье», не используется в почти половине проверенных больниц. Оказалось, что работать на нем некому, да и качество медицинской техники, по признанию медиков, оставляло желать лучшего.
В настоящий момент домент rost.ru, на котором раньше публиковались данные по нацпроектам, принадлежит недавно созданной Партии роста и активно наполняется ее агитационными материалами. Символично, не правда ли?
Методы не меняются?
Даже если отвлечься от попыток проанализировать эффективность национальных проектов по фактическим показателям, очевидным является то, что громко стартовавшая тема в течение нескольких лет перестала быть громкой и основоопределяющей в масштабах страны.
«Очевидно, что проекты были инструментом пиар-кампании в целях успешного прохождения президентских выборов 2008 года. Кампания прошла, и, как и следовало ожидать, приоритетность проектов снизилась», – заявлял в 2009 году в интервью «Независимой газете» директор департамента стратегического анализа компании ФБК Игорь Николаев.
«Совет необходим для выявления наиболее сильных политических лидеров, формирования той стратегической площадки, которая нужна для подхода к новым выборам президента РФ. Возможно, благодаря этому совету будет выявлен один из тех самых лидеров, который впоследствии станет кандидатами в президенты», – уверена, в свою очередь, директор по развитию Академии труда и социальных отношений (АТиСО) Вера Захарова.
Неужто в преддверии выборов-2018 печальная судьба ожидает и «Национальные проекты 2.0»? Более того, теперь вместо четырех (по словам Дмитрия Медведева) государство планирует работать минимум по десяти направлениям. Как в условиях явного дефицита ресурсов власти будут «бить по всем фронтам»? И будут ли?
Особенности национального проектного менеджментa
По всей видимости, свои предыдущие ошибки правительство учло. Такой вывод можно сделать, почитав указ о создании нового совета. Там имеется пункт об использовании методов целевого и проектного управления.
«Основная задача, которая стоит перед новым органом – чтобы проекты были измеримы, конкретны. Чтобы работа над ними шла постоянно – по контрольным точкам с конкретными ответственными персонами за выполнение каждого конкретного блока. Это некий проектный подход к управлению российской экономикой», – пояснил «ФедералПресс» член совета, президент «Деловой России» Алексей Репик.
По его словам, как именно это будет реализовано, как будут разделены полномочия совета и его президиума, станет известно в ходе первых заседаний. При этом основные надежды президент «Деловой России» возлагает на присутствие в совете лично президента и премьер-министра.
«Имея руководителя правительства в качестве ресурса реализации задач, мы понимаем, что правительство будет скажем так, работать комплементарно и помогать совету в реализации задач», – резюмировал член совета.
В частности, бизнес-омбудсмен Борис Титов видит в текущем составе скорее угрозу повторения прошлых ошибок, нежели перспективу развития.
«Этот совет можно назвать «малый совнарком» – те же вице-премьеры, те же министры. Я не понимаю, зачем создавать еще одну структуру практически в том же составе, что и правительство. Эти люди находятся 15–20 лет у руля экономики. Прежде всего это означает административный подход», – заявил Титов 12 июля на пресс-конференции в агентстве «Интерфакс».
По его словам, ключ к достижению успеха лежит скорее в подборе молодых кадров и внедрения принципов проектного управления по мировым научным стандартам.
«Мы говорим о проектном управлении, но сейчас это то, как в России используют красивые термины для не очень эффективного пока менеджмента. Те же самые нацпроекты только называются проектами, но не имеют отношения к науке проектного управления. В проектном управлении должен быть project manager, должны быть все KPI, дорожная карта, прописан бюджет и финансирование, и ответственность людей, которые этим занимаются, за конечный результат. В нацпроектах менеджерами были те же самые министры, у них не было раздельного текущего управления. KPI, правда, выставлялись, но они так и не были достигнуты», – раскритиковал нацпроекты Титов.
Открывающиеся горизонты
Однако несмотря достаточно критичную точку зрения, бизнес-омбудсмен схож с другими экспертами в том, что предпринимательство должно не только увидеть и понять новую стратегию, но и принять самое активное участие в ее разработке.
«Сейчас основная проблема в экономике среди предпринимателей разных секторов – даже не финансы или высокие налоги. Предприниматели живут в состоянии неопределенности. Поэтому и нет инвестиций – они не знают, что будет через год, через два, через три. Нужно четкое понимание, какие именно приоритеты расставит государство при развитии экономики в ближайшие годы», – прокомментировал директор Центра конъюнктурных исследований Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ Георгий Остапкович.
Едины эксперты и в оценке важности второго после методики управления вопроса – взаимодействия Москвы с регионами.
«Инициативы, исходящие от регионов, имеют большую ценность и востребованность в настоящий момент – люди в регионах наиболее информированы о том, что происходит «на местах». Возможно, через этот совет россияне смогут донести до федерального центра те задачи, которые в настоящий момент стоят перед субъектами», – надеется директор по развитию АТиСО.
«Совет будет обозначать федеральные проекты, важные для всей страны, но выполнять их придется субъектам. Задача совета – обозначить общую канву, а затем довести ее до регионов. Но это будет общая работа – речь о передаче ответственности сверху вниз не идет», – подтвердил тезис в беседе с «ФедералПресс» Алексей Репик.
По словам доктора экономических наук, члена Ученого совета РАНХиГС Сергея Календжяна, главное на этом этапе – преодолеть существующий коммуникационный барьер между субъектами и федеральным центром.
«В этой сфере накопилось много острых вопросов, связанных, в первую очередь, с планомерным развитием наших регионов. Как показывает статистика, разрыв между темпами развития субъектов зачастую очень большой. При этом центр, зачастую исходя из политических, а не экономических соображений, оказывает помощь одним субъектам в большей степени, нежели остальным. Отсюда проистекает ряд серьезных проблем на местах», – отметил Календжян.
Третьей по важности и востребованности, по мнению экспертов, является контролирующая функция совета. При этом в фокус внимания прежде всего должны быть вопросы расходования бюджетных средств, борьба с коррупцией и кадровая политика на региональном уровне.
«Контроль охватывает не только финансы, но и качество выполнения работы теми же губернаторами и их аппаратами, уполномоченными представителями. Мы знаем, что многие полномочия делегированы институтам местного самоуправления, но зачастую это одна из сильнейших площадок для коррупции. Зачастую вице-губернаторы, начальники департаментов «подставляют» губернаторов, не имеющих отношения к различным махинациям», – уточнила Вера Захарова.
По ее словам, новацией в решении проблем в этой сфере может стать поддержка общественных инициатив со стороны властей. «Опираясь на опыт работы во власти, могу сказать, что гражданское общество далеко не всегда подпускают к решению стратегически важных вопросов, и тем более не дают возможности контролировать бюджетные средства. Но вкупе с общественными движениями новый совет мог бы стать уникальным инструментом по борьбе с коррупцией», – отметила директор АТиСО.
Но какие бы методы ни избрал совет в достижении заявленных целей, главной задачей в его работе, по мнению Георгия Остапковича, будет скорость принятия решений.
«Сейчас нам нужно делать рывки, причем не только технологические, но и рывки в управлении, институциональные, структурные. Если мы будем еще два года советоваться, визировать документы, что-то утверждать и согласовывать – мировая экономика уйдет вперед настолько, что нам придется преодолевать разрыв в технологическом прогрессе не в 5–10, а 15–20 и более лет», – резюмировал Остапкович.
Фото: kremlin.ru