Запущенная пару лет назад в пилотном режиме реформа местного самоуправления угрожает стабильности губернатора Подмосковья Андрея Воробьева. Подмосковье боится повторить ошибки раздробленного на отдельные районы Челябинска. Это привело к увеличению числа городских депутатов с малопонятными полномочиями, но нужного эффекта не дало. Теперь власти подмосковных поселений оспаривают реформу МСУ в Верховном суде и Совете при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. А заодно выступили за смену Воробьева — подробности в материале «ФедералПресс».
Антиреформаторы из Подмосковья
Неделю назад в городе Серпухове Московской области прошел гражданский форум местного самоуправления. СМИ не уделили ему должного внимания, что неудивительно. По итогам форума было принято решение бороться с запущенной в стране два года назад реформой местного самоуправления. Как раз сейчас в Подмосковье она вошла в активную фазу. Губернатор Андрей Воробьев решил усилить вертикаль власти за счет подчинения муниципальных глав, и за счет этого направить часть местных финансов в региональный бюджет.
Форумчане создали совет, члены которого в ближайшее время готовят жалобы на реформу МСУ в Верховный суд и Европейский суд по правам человека. Муниципалы надеяться на то, что президент Владимир Путин якобы поручил первому замглавы администрации президента Сергею Кириенко разобраться с перегибами на местах, к которым привела реформа МСУ. Такие случаи, как известно, в стране есть — в свое время некоторые губернаторы в попытках поставить под контроль мэров и градоначальников перестарались. И в некоторых субъектах (например, Свердловская область — прим.ред.) это привело к политическому провалу реформирования местного самоуправления.
Глава Серпуховского района Александр Шестун в разговоре с корреспондентом «ФедералПресс» уверен, власти Московской области хотят увеличить доходную часть своего бюджета на 50 млрд рублей. Их намерены с помощью реформы изъять в местных бюджетах, говорит он. Пока эта сумма в виде налоговых и административных платежей поступает в бюджеты подмосковных городов и поселений.
Интересно, что позицию градоначальника разделяет председатель серпуховского отделения «Единой России» Валерий Судак. В общей сложности идею насчет жалоб в ВС и Совет при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека поддержали главы 22 районов и 8 городских округов Московской области.
Чем это закончится, сказать трудно. Правдоподобней всего, что Шестун и Судак сменят риторику и пойдут на уступки. Хотя бы потому, что Андрей Воробьев (к нему на форуме озвучили отдельные претензии — прим.ред.) является членом бюро Высшего совета «Единой России», т.е. обладает ресурсом, который может легко убедить серпуховское отделение партии в ошибочности позиций. Сам губернатор, естественно, от реформы отказываться не намерен, поэтому с фрондой явно придется что-то делать.
По словам Андрея Воробьева, преобразование территорий в городские округа продолжится «с учетом общественного консенсуса». К плюсам он отнес оптимизацию административного ресурса, введение единых экономических стандартов и коммунальных тарифов. В свою очередь председатель Мособлдумы Игорь Брынцалов заявил, что эффективность реформы МСУ в Подмосковье уже доказана на практике.
Сейчас этот процесс идет полным ходом. Мособлдума уже проголосовала за преобразование в городские округа городов Подольск, Королев, Балашиха и нескольких районов - Мытищинского, Серебряно-Прудского, Егорьевского, Озерского, Каширского и Шаховского. На днях по решению думы к ним добавились Красногорский, Люберецкий, Рузский и Павлово-Посадский районы.
За этим последует смена уставов данных населенных пунктов и изменение принципа выборности градоначальников. Наверняка их больше не будет выбирать население, а станут назначать по представлению конкурсных комиссий из числа избранных депутатов. А контролировать процесс станут сотрудники администрации губернатора Московской области — по аналогии с уже «подреформированными» субъектами.
«Мы в СПЧ писали жалобу — президенту уже об этом докладывали. Мы не оспариваем отмену выборов - мы считаем, что реформа МСУ противоречит действующей Конституции РФ. Верховный суд запретил властям Московской области отменять выборы, но они решили ликвидировать районы и преобразовать их в городские округа — такая уловка», - пояснил «ФедералПресс» Александр Шестун.
По его словам, ничего зазорного в их обращении в СПЧ нет — это законная практика. «Ничего страшного, к тому же я лично знаком с Федотовым (председатель совета — прим.ред.). Наш настрой там понимают и разделяют. Также в Госдуме у нас есть сторонники — они считают, что действия московских властей противоречат закону».
Такая непримиримость муниципалов привела к осложнению отношений с Воробьевым. «На нас оказывают давление через правоохранительные органы — инициируются бесконечные проверки, пытаются возбуждать дела. С губернатором у нас открытый конфликт, взаимодействие с областью осуществляется через его заместителей и министров. Сейчас меня уговаривают уйти на работу главой комитета Мособлдумы, предлагают дорогую служебную машину, просторный рабочий кабинет… В общем, такая политика кнута и пряника. Сейчас выясняют, что мне еще нужно.
Александр Шестун добавляет, что не знает, чем закончится противостояние с региональными властями. Он добавляет, что через два года у него закончится срок полномочий и на новый он не пойдет — уйдет в бизнес.
Закон президента
Закон о реформе местного самоуправления (МСУ) был подписан Владимиром Путиным весной 2014 года. Президент дал регионами и главам крупных городов полгода на раскачку и внедрение новаций. Принято считать, что одной из причин столь быстрого реформирования независимого от вертикали власти местного самоуправления стал госпереворот на Украине. Во всяком случае, эта идея у Путина возникла спустя несколько месяцев после веерного захвата городских органов власти на Украине, которые сопровождались беспорядками и захватом оружия у полиции и военных.
В результате появился 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Он декларировал создание в крупных городах самостоятельных городских округов или обособленных в административном и финансовом отношении районов. От каждого из них в гордуму предлагалось делегировать несколько депутатов. В результате их количество предполагалось увеличить примерно в два раза. Среди экспертов — как сторонников, так и противников, реформа МСУ получила прозвище «путинской» или «советской». Последняя аналогия вызвана тем, что когда-то в СССР городские районы были представлены своими депутатами в горсоветах.
При этом Владимир Путин подчеркнул, что необходимость реформирования должны определять сами субъекты: «Каждая конкретная территория должна сама решить, как строить систему местной власти, какая форма организации местного самоуправления в наибольшей степени отвечает интересам граждан, будут ли они выбирать главу муниципального образования прямым голосованием или делегируют это право избранному ими же представительному органу муниципальной власти». Забегая вперед заметим: губернаторы к рекомендации не прислушались и постарались поставить муниципалитеты под контроль.
Даже несмотря на то, что президент привел пример: жители крупных городов должны понимать, будут они путем прямого голосования выбирать в каждом районе горсоветы, либо в каждом районе депутатов выберут отдельно, а уже потом делегируют их в гордумы. «Таким образом будут формироваться представительные органы власти соответствующего муниципалитета», - пояснил Путин.
«Первоочередная задача руководителей регионов – организовать диалог с муниципальными собраниями, с муниципальным сообществом, чтобы обсудить все содержательные вопросы, все нюансы преобразований. Результатом такой дискуссии должен стать закон об организации местного самоуправления в конкретном субъекте Российской Федерации. Думаю, что полгода – достаточный срок для того, чтобы обсудить и принять все необходимые акты во всех субъектах России», - заявил президент. При этом новации он декларировал как повышение самостоятельности местного самоуправления, для максимального приближения этого уровня власти к людям.
В качестве позитивного результата сторонники поправок (закаленные в многолетнем противостоянии с мэрами милионников губернаторы — прим.ред.), утверждали, что каждый район, например, Челябинска или Екатеринбурга сможет адресно отстаивать интересы своих жителей. При этом намеренно замалчивалось, что в крупных городах отменят прямые всенародные выборы мэров, а в городских округах, поселениях и районов — прежде избираемых населением глав.
Пилотники
Вот почему в больше степени именно отмена выборов, а не «дробление» административных центров на самостоятельные районы определило выборочное внедрение реформы. Для ее обкатки выбрали Челябинск, Волгоград (и отдельно Городищенский район — прим.ред.), а также Самарскую область. Была попытка реализовать новацию в Свердловской области, однако она с треском провалилась. Екатеринбург и второй по величине крупный город региона Нижний Тагил смогли сохранить избираемость мэров населением. Чего не скажешь о муниципалитетах рангом ниже — практически везде была внедрена схема назначения глав составом конкурсных комиссий. Официально — на конкурсной основе, неофициально — через лобби нужных кандидатур сотрудниками губернаторских администраций.
Одной из самых заметных тестовых площадок страны стал Челябинск. Здесь образовали семь муниципальных районов, которые территориально совпадали с привычными административными районами. Далее в каждом образовании создали совет депутатов: в шести районах по 25 депутатов, в Центральном - 20. Из их числа стали выбирать главу района, в свою очередь глава администрации назначался на конкурсной основе.
Кроме этого был изменен принцип формирования Челябинской гордумы, в который каждый район стал делегировать по семь депутатов на освобожденной основе. Иными словами, заседая в гордуме, они сохраняли районную принадлежность. Это увеличило число народных избранников в гордуме Челябинска до 49 человек (до реформы было 37 — прим.ред.). Сформированная по такому принципу дума стала выбирать главу Челябинска - спикера думы, а также главу горадминистрации.
Также одним из первых готовили к эксперименту Волгоград. Кандидатов в депутаты с подачи руководители общественных организаций должны были утверждать на собраниях жителей. Количество «общественных» депутатов в городе решили установить пропорционально числу жителей из расчета один депутат на 5 тысяч человек. При этом из депутатов районных дум решили создать так называемую общественную думу в составе 24 человек.
Одним из первых апологетов реформы выступил губернатор Самарской области Николай Меркушкин. Весной 2015 года он заявил, что реформирование МСУ входит в завершающую стадию. Меркушкин анонсировал преобразование Самары в город с внутригородским делением с районной системой управления. Прямые выборы при этом ликвидировались. «Будет изменена схема назначения глав районных администраций. Она должна стать аналогичной той, которая применяется для назначения главы администрации города. В каждом районе создадут конкурсные комиссии, состав которых на 50% будет сформирован по рекомендации главы администрации Самары, на 50% - от представителей районного совета депутатов. Это даст возможность выстроить понятную и прозрачную систему отбора кандидатур, учитывающую как пожелания руководства города, так и мнение населения района», - говорил губернатор.
Главным аргументом Меркушкина «за» был тезис, что «власть будет находиться в «шаговой доступности» от граждан — хоть в центре, хоть в отдаленном районе.
Противники
В тоже время резко против реформы выступили администрации ряда крупных городов. Это были Екатеринбург, Нижний Тагил, Каменск-Уральский, Сургут, Магнитогорск, Казань, Чита, Липецк, Калуга, Магадан, Красноярск, Хабаровск, Оренбург, Пермь, Саратов, Комсомольск-на-Амуре.
В результате Екатеринбург и прозванный в народе «Путинградом» Нижний Тагил смогли сохранить выборный принцип мэров и не допустить расчленения на самостоятельные районы. Соответственно, эти города в неприкосновенности сохранили Уставы и не позволили менять модель формирования представительных органов. Строптивость вылилась в обострение политических конфликтов в Свердловской области. Выражалось это в медийном противостоянии региональной и муниципальной власти, колкими заявлениями и отъемом областью у Екатеринбурга финансовоемких полномочий в градостроительной сфере и на рынке уличной рекламы.
Ситуация обострилась настолько, что дошла до администрации президента. Оттуда свердловским элитам дали внятный сигнал погасить конфликт. Одного из главных сторонников сильной муниципальной власти - замглавы администрации Екатеринбурга Владимира Тунгусова назначили главой администрации губернатора. Это позволило установить в Екатеринбурге пошатнувшееся политическое равновесие. Что касается амбиций мэра Нижнего Тагила Сергея Носова, то за за них пришлось платить осложнением личных и рабочих отношений с губернатором.
Сергей Носов отказался озвучить «ФедералПресс» свое мнение насчет эффективности реформы МСУ. «Это вопрос слишком сложный и для этого потребуется много времени», - сказал градоначальник.
В свою очередь экс-мэр Екатеринбурга, а ныне сенатор от Свердловской области Аркадий Чернецкий не высоко оценивает достигнутые результаты. «В стадии, когда эти пилотные проекты зарождались, я свое мнение высказывал. Я не уверен, что тот вариант реформы МСУ, который реализован в Челябинской области, способен серьезно продвинуть идеи местного самоуправления и обеспечить серьезные экономические подвижки в территории. Я не знаю, что там делается сейчас. Исходя же из теоретических посылов, (я в свое время готовил аналитическую записку по этому вопросу), не видел и не вижу в этой схеме серьезных ресурсов для роста. Может быть, я ошибался. Ну, с удовольствием это признаю, если мне кто-то сможет это доказать».
Что дальше?
Гендиректор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев отметил, что ситуация в Подмосковье вызывает принципиальные вопросы: «Конечно, в складывающемся конфликте есть много личного. Основано это на человеческих и профессиональных качества Воробьева и муниципалов. Тем более, что это третий губернатор за недолгий срок...»
Однако это субъективная сторона, тогда как есть объективная, подчеркнул Дмитрий Журавлев. «У нас в стране очень своеобразно выстроены межбюджетные отношения. Реформа МСУ, как я ее понимаю, предполагает полную концентрацию ресурсов в руках Московской области. И главным образом, финансовых. При этом финансовые обязательства они брать на себя не собираются. И, например, содержание школ как было в городских бюджетах, так и останется. Мужики, у самих денег нет, извините. Власти городов сейчас думают, как три копейки поделить на тысячу ртов. А Воробьев об этом не думает, поэтому и возник конфликт. Ну куда пойдет директор школы за деньгами — не к губернатору же? Пойдет к главе, а если у него забрать деньги, то чем он будет заниматься? Воробьев хочет прибавить 15% доходов муниципалитетов к своим 30% доходов бюджета Московской области. И будь на месте Воробьева более искушенный психолог, возможно до конфликта это бы не довело», - предположил собеседник «ФедералПресс».
По мнению эксперта, пока в России не изменят структуру доходов региональных и муниципальных бюджетов, такие конфликты в регионах будут неизбежны и их количество будет расти: «Нужно четко прописать налоги и обязательства. Сейчас мы решаем это посредством межбюджетных трансфертов. Их получают губернаторы из федерального бюджета, а вот территории субъектов ничего не получают… Это очень серьезная проблема, которая усугубилась личными качествами и резкостью Воробьева».
Журавлев уверен, что сейчас губернаторы субъектов РФ наблюдают за развитием событий в Подмосковье. «Я знаю регионы, где все тоже самое происходит в связи с реформой МСУ. Остальные губернаторы мечтают сделать тоже самое, что сейчас делает Воробьев. Все это последствия назначения губернаторов и отказ от системы прямых выборов. Поэтому очень серьезно, кто победит в противостоянии в Московской области. Если Воробьев — то эта практика будет растиражирована на всю страну, особенно в богатых регионах», - уверен гендиректор Института региональных проблем.
Самые читаемые материалы 2016 года