Международная организация Transparency international, признанная иноагентом в России, опубликовала доклад «Лоббизм в Госдуме». Антикоррупционный центр выявил, какие депутаты «служат не только народу». На исследование был потрачен почти год, изучено 48 тысяч страниц открытых источников. Чьи интересы защищают народные избранники и можно ли узаконить лоббистов, выяснил «ФедералПресс».
Стоит отметить сразу, что такое лоббизм. В восприятии многих в России это слово носит негативный оттенок, в то время как на деле означает некие коллективные действия групп интересов для достижения определенных целей и влияния на процесс принятия политических решений. Иными словами, понятие настолько размытое, что вряд ли его можно назвать коррупцией в чистом виде. Сама Transparency international (иностранный агент) так и говорит: «Доклад не содержит утверждений о совершении упомянутыми в нем лицами преступлений, правонарушений и нечестных поступков», а организация «никого не обвиняет в недобросовестности».
В России нет закона о лоббизме, в то время как в США, Канаде, Австралии, Польше и Грузии такие нормы есть. Из-за этого депутаты Госдумы часто являются объектами или субъектами лоббирования, имея связь с крупными компаниями, общественными организациями либо администрациями регионов, от которых они избираются.
Кто наводит мосты
Как сообщается в докладе, самые эффективные лоббисты в Госдуме – председатели различных комитетов и их замы, а также председатели комиссий. Часто они представляют интересы отраслей, которые курирует возглавляемый ими думский комитет. Сама работа комитетов не всегда прозрачна, при этом они имеют большие полномочия. Именно комитеты предварительно рассматривают законопроекты, выносят по ним заключения и могут рекомендовать отклонить тот или иной документ либо вернуть его на доработку. Мостиком между обществом и депутатами являются экспертные советы при комитетах, но и они, как правило, не публичны. Например, эксперты не нашли данных об экспертных советах на сайтах семи из двадцати шести комитетов Госдумы.
В итоговуювыборку рейтинга влияния попали 140 депутатов Государственной думы. Среди них есть как опытные, так и избранные впервые. Самый высокий процент успешных законопроектов – у депутата Андрея Макарова (86,67 %), самый низкий – у Олега Нилова (0,98 %).
Интересно, что в рейтинге «лоббистского» потенциала Макаров, по данным доклада, обошел Вячеслава Володина: Макаров внес 15 законопроектов, которые на 86,67 % оказались успешными, Володин – 13, они успешны на 84,62 %. В списке депутатов с высоким потенциалом – Николай Николаев, Дмитрий Вяткин, Сергей Неверов и Павел Крашенинников. Сразу оговоримся: речь не идет о том, что эти люди лоббисты, они просто являются наиболее влиятельными депутатами.
С крупным бизнесом, по мнению «Трансперенси» (организация выполняет функции иностранного агента), связан Владислав Резник, группы интересов силовых структур представляют Александр Грибов и Василий Пискарев. Депутат Наталья Боева известна в сельскохозяйственной отрасли, Николай Герасименко – в медицине и фармацевтике. Например, Герасименко предлагал изменения в федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд» в части осуществления закупки у единственного поставщика. Было предложено увеличить предельную сумму со 100 до 400 тысяч рублей для контрактов с единственным поставщиком без проведения торгов для муниципальных медицинских организаций. Выгодоприобретатели законопроекта – фармацевтические компании и дистрибьюторы, медицинские организации.
Депутат Сергей Тен, по данным доклада, может продвигать интересы группы компаний «Труд» в строительной отрасли. Депутат Виталий Ефимов – группу интересов в транспортной отрасли, а парламентарий Заур Аскендеров – в алкогольной отрасли (виноделие).
Еще один лакомый кусочек для лоббистов – это пост советника депутата. Волшебная корочка открывает почти любые двери, при этом их фамилии не публичны. Чем именно занимаются советники, с кем встречаются и о чем говорят, остается за кадром. Так, советник председателя комитета по финансовому рынку Анатолия Аксакова Лилия Халикова, согласно докладу «Трансперенси», одновременно является пресс-секретарем Ассоциации банков России, а советник на общественных началах председателя комитета по государственному строительству и законодательству Виктор Блажеев возглавляет Ассоциацию юристов России, сопредседателем которой является его шеф-депутат Павел Крашенинников.
Исследование показывает, что 82 депутата (18,9 % от общего числа) лоббируют группы интересов силовых структур, а 21 депутат – интересы органов госвласти. Цифра небольшая. Органы власти обычно продвигают свои интересы через кабинет министров, у которого тоже есть право законодательной инициативы (и он этим правом отлично пользуется).
В парламенте представлены и интересы крупных корпораций. Из них большей плеядой выделяются «Ростех», ОАО «РЖД», ПАО «Газпром» и ПАО «НК «Лукойл».
Самая многочисленная подгруппа представляет интересы профсоюзов – одиннадцать депутатов. Примерно одинаково лоббируются интересы крупных НКО, Русской православной церкви и общественных движений, таких как Всероссийское общество инвалидов, организации автомобилистов, Союз пенсионеров России.
Лоббист или не лоббист?
Вместе с тем аналитику Transparency international не стоит воспринимать как истину в последней инстанции, считает исполнительный директор «Петербургского GR-клуба» Игорь Сопов. По словам эксперта, депутаты законодательных органов власти подотчетны прежде всего своим избирателям.
«Исследователи оценивают текущую деятельность депутатов и считают, что они относятся к некой группе влияния. Но, чтобы назвать отстаивание интересов региона или организации лоббизмом, это надо еще доказать. Получают ли депутаты дополнительную выгоду? Это серьезный вопрос, потому что он может быть расценен как занятие непрофильной деятельностью. Защиту интересов избирателей я лоббизмом не считаю. Например, депутат от Татарстана представляет интересы своей республики, что вполне логично», – отметил Сопов.
У эксперта вызывают сомнение и выводы аналитиков относительно некоторых депутатов, причисленных к лоббистам.
«Например, депутата Сергея Боярского причислили к этой категории потому, что он предложил разрешить курить в аэропортах. Насколько я знаю, интересы никаких табачных компаний он не представляет. Скорее всего, просто заботится о своем отце, который является не только уважаемым актером, но и заядлым курильщиком. Называть это лоббизмом я бы не стал, – пояснил Игорь Сопов. – Некоторые депутаты формируются в «группы по интересам». На это можно смотреть по-разному, но надо понимать, что одному внести свой законопроект гораздо труднее».
Узаконить лоббизм?
Нужен ли закон о лоббизме в России? Эксперт Игорь Сопов в его будущее не верит лишь потому, что «такой специальной профессии, как лоббист, или GR-специалист, в нашей стране не существует». А о своих делах и лоббистской хватке депутаты уже скоро смогут отчитаться перед избирателями – впереди новые выборы в Госдуму.
Иная точка зрения у руководителя Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, доцента Высшей школы экономики Павла Толстых.
«Лоббизм – это ни хорошо и ни плохо. Это политическая данность, и присутствует она там, где есть власть. Если в России будет принят закон о лоббизме, он позволит обществу контролировать тех, кто влияет на лиц, принимающих решения. Каким образом? Лоббисты регистрируются в уполномоченном органе, например, в Министерстве юстиции, получают открытый доступ в коридоры власти и становятся юридически реальными субъектами политического процесса. Соответственно публикуют полный отчет обо всех деньгах, которые им заплатили за политическое влияние», – отметил Павел Толстых.
Схожего мнения придерживается политтехнолог, основатель экспертной группы «Первый советник» Владимир Перевозчиков. По его мнению, лоббистом отчасти является каждый человек – даже в быту: устроить ребенка в лучший детский сад или найти «самого квалифицированного преподавателя» – это делает (или пытается делать) каждый.
«Лоббизмом занимаются и корпорации, только пока в тени. Лучше вывести процесс на свет, то есть принять понятные для всех нормы. Единственное, в будущем законе понятие лоббизма должно быть разграничено между лоббизмом материальным, когда преследуется выгода, и социальным, когда продвигаются интересы экологии, льготников и так далее. Отсутствие закона о лоббизме дает возможность определенным группам влияния иметь приоритет. Им-то общие правила игры как раз невыгодны. Кому нужна такая конкуренция», – говорит Перевозчиков.
Закон, регулирующий вопросы лоббизма, в России должен быть, считает политолог Марат Баширов. «Я не считаю, что за лоббизмом стоит только коммерческая выгода. Это более широкое понятие влияния общества на власть как такового, и существует оно не только в Госдуме», – объясняет эксперт.
По словам Баширова, современное законодательное регулирование устроено таким образом, что почти 90 % нормативных актов пишется правительством, а затем принимается парламентом. При этом нет четких правил, по которым к экспертизе должны привлекать все заинтересованные стороны. Например, существует Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. Туда можно прислать экспертизу, но не все проекты законов там публикуются, а оценку пользователей могут лишь принять к сведению.
Политолог отмечает, что разработкой проектов федеральных законов занимается профессиональное сообщество, и все, кого можно назвать лоббистами в крупных корпорациях, с ними работают. Это хорошие эксперты, но нельзя исключить избирательность законов даже на этапе их разработки.
Политолог, председатель совета директоров PR-компании «Никколо М» Игорь Минтусов относится к лоббизму нейтрально. По его мнению, «все зависит от того, какие интересы и каким путем лоббирует та или иная группа».
«Если интересы группы не противоречат интересам большинства и являются социально оправданными, а процедура прозрачна, это нормально. Закон о лоббизме должен быть. Дискуссии по этому поводу ведутся давно. Не заинтересованы в нем либо те, кто занимается теневым бизнесом, либо те, кто ограничивает данное понятие некими стереотипами. Двойных стандартов в этом вопросе быть не должно», – убежден Минтусов.
Категорически против лоббизма как явления, да и против закона, выступает депутат Госдумы Валерий Рашкин. Он считает, что никакого «закона о лоббизме не должно быть, так как он изначально носит коррупционный характер».
«Понятие лоббизма для нашей страны не традиционно. В США, на которые интересанты любят ссылаться, периодически вспыхивают коррупционные скандалы как раз вокруг лоббистов. Я воспринимаю это явление как защиту неких интересов отдельной группы лиц, за которую субъект получает выгоду – как денежную, так и нет. У депутатов Госдумы есть зарплата, и ее вполне достаточно. А защищать надо не отдельных лиц, а интересы избирателей, выполняя их наказы. Лоббизм – это порок. Если есть факты, что депутаты лоббируют чьи-то интересы за деньги, их надо расследовать в соответствии с законом», – отмечает Рашкин, больше всего возмущенный продвижением депутатами интересов алкогольных и табачных компаний, от деятельности которых «страдает народ».
Эксперты считают, что «первый сигнал к принятию закона» все же уже прозвучал. Это долгий процесс, но страна, возможно, к этому придет.
Фото: ФедералПресс / Виктор Вытольский, Евгений Поторочин, Алина Карташова