Споры о поправках в российскую Конституцию продолжаются. Многие по-прежнему не понимают, какую роль в новой архитектуре власти будет играть Государственный совет, с какими полномочиями останется президент. В эксклюзивном интервью для «ФедералПресс» директор Института региональных проблем, политолог Дмитрий Журавлев разъяснил узкие места ожидаемых поправок, а также с уверенностью ответил на вопрос о будущем президенте России.
Партии перестанут быть вождистскими
Дмитрий Анатольевич, сейчас, как известно, на повестке дня стоит внесение поправок в Конституцию. Поддерживаете идею президента изменить основной закон страны?
— Я поддерживаю эти изменения, хотя совершенно не считаю, что они приведут к построению рая на земле. Эти изменения не приведут к качественному скачку, они скорее лишь законодательно закрепляют то, что уже произошло. Конституция 1993 года была «игрой на вырост», много чего предполагалось, а предполагать было нечего. Даже нынешней Коммунистической партии тогда еще не было, вообще партий еще не было.
Жириновский уже был со своей партией…
— Жириновский был, да. Компартия тогда только зарегистрировалась, но она не была продолжением КПСС. Партий не было, однако же, за ними была закреплена довольно большая роль в законодательстве.
Сегодня происходит обратный процесс. Сегодня «костюм на вырост» стал мелковат. Сегодня у партий появились функции. До анонсированных президентом изменений партии были только избирательными объединениями. Никаких других функций у них не было, потому что они не влияли на состав правительства.
Сейчас у Думы такие полномочия должны появиться.
— Да, сейчас партии смогут влиять на формирование правительства. В то же время парламент не будет обладать функциями по роспуску правительства. Роль парламента увеличивается, но парламентской республики у нас не будет.
Теперь будет парламентско-президентская республика…
— Президентско-парламентская! В таких формулировках на первом месте важно указывать институт, который является более сильным. Парламент будет иметь влияние на формирование правительства, у политических партий появляется занятие, они перестанут быть вождистскими. Почему они такие? Потому что их единственный ресурс – это политический или экономический вес их лидера.
А как же КПРФ?
— КПРФ – единственная не вождистская партия, потому что ее главный лозунг: «Не поступлюсь воспоминаниями». Это партия людей, которые верят в коммунизм либо в прошлый, либо в будущий, потому что им эта вера удобна. Такого ресурса нет больше ни у кого, что делает Коммунистическую партию партией с большой буквы. У нее есть электорат, который не привязан к материальным ресурсам, ресурсам вождя.
А что с несистемными партиями?
— Это партии, которые выстроены по принципу против кого-то. Лидеры несистемных партий никогда не пойдут одной колонной – только шеренгой, потому что не смогут решить, кто из них более главный. Это не партии, поскольку у них одна задача – что-нибудь сломать. Они не готовы править.
Получается, если поправки к Конституции будут приняты, то партии перестанут быть вождистскими?
— У людей, которые поддерживают те или иные партии в регионах, появится понимание, зачем им это надо. В результате изменений многие те, кто не знают, куда деть свою политическую энергию, найдут себе применение. В политику включится та часть людей, которая раньше туда не включалась.
Статус АП пересмотреть невозможно
Таким образом, вы положительно относитесь к грядущим поправкам?
— Я отношусь двойственно: к чему-то положительно, к чему-то нейтрально. Значимо усиление роли Конституционного суда – это меняет вес разных органов в политической системе. Усиливая суд, мы фактически усиливаем президента.
Конституционный суд усилится, парламент получит новые функции, но мы ничего не знаем о том, как изменится статус Администрации президента. Сейчас в Конституции об администрации упоминается только в одном предложении: глава государства формирует свою администрацию. Хотя этот орган обладает гигантскими возможностями… Нужно ли как-то переопределить статус АП?
— Это невозможно, потому что администрация вторична. АП только использует полномочия президента.
Сильный президент – сильная администрация?
— При сильном президенте администрация всегда будет играть ключевую роль.
Например, в 1990-х АП играла менее значительную роль.
— Нет, все равно ее значение было велико. В эпоху раннего Ельцина вся администрация сводилась к его советникам и их аппаратам. Все многочисленные управления с большим количеством сотрудников появились позже. Были подразделения, обеспечивающие деятельность: управление внешней политики, референтура… Они, кстати, обладали и тогда, и сейчас гораздо большим влиянием, чем управление внутренней политики.
Но УВП в том виде, в котором оно существует сейчас, не могло быть тогда в принципе. Поскольку для этого президент должен был назначать и снимать губернаторов. УВП – это министерство регионального развития, только в области политики.
Важно понимать, что не роль администрации была меньше, это роль президента была меньше. Например, президент увольнял генерального прокурора (речь идет о Юрии Скуратове – прим. ред.), это должен был утвердить Совет Федерации, а Совфед не утвердил. Тогда в СФ приехал глава АП Волошин, однако убедить сенаторов дать отставку прокурору он не смог. Вопрос висел в воздухе, кажется, полгода.
Администрация сильна тогда, когда президент не просто лично силен, а когда у него есть большие полномочия. Если как-то определить статус АП в Конституции, то она начнет обладать собственной субъектностью. Насколько ей эта субъектность поможет – это большой вопрос. Главное – это все-таки личность президента.
Поправка для преемника
Согласно поправкам, в России должна серьезно вырасти роль Госсовета. По вашему мнению, будет ли изменен порядок его формирования? Получит ли этот орган какие-то полномочия, о которых Путин еще не говорил?
— Сначала нужно сказать о другой поправке: убрали знаменитое слово «подряд». Президент теперь сможет занимать свой пост только два раза. Это важно для единственного человека в стране – для Дмитрия Анатольевича Медведева.
Эта поправка усиливает или ослабляет президента?
— Ослабляет. В середине своего второго срока президент превращается в «хромую утку». Это сильно ослабляет президента как институт. Люди, которые будут работать с главой государства последние два-три года, должны думать, с кем они будут взаимодействовать в будущем.
Здесь очень важна роль Госсовета. Он превратится в Совет Федерации 1993 года – сумму глав регионов с огромной властью. Госсовет может получить власть, соразмерную с властью президента, а может быть, даже и большую.
Эту власть получит Госсовет или только глава Госсовета?
— Возникает вопрос: глава совета – это кто? И я сейчас не про конкретного человека. Главой Госсовета будет конкретный губернатор? Это чиновник, которого будет назначать президент? Как я понимаю, согласно нынешнему тексту, главу Госсовета назначает президент. Но тогда роль этого органа ослабевает.
Если главой Госсовета станет губернатор – в архитектуре власти появится третья сверхмощная палата, которая может противодействовать президенту. В этом главная интрига. Госсовет во главе с Путиным – это очень мощный орган.
Появится ли возможность у президента, палат парламента, правительства как-то влиять на Государственный совет за счет того, что они являются источником его власти? Если да, тогда роль президента не сильно изменится. Если нет, тогда, скорее всего, председатель Госсовета может оказаться выше президента.
Справиться с толпой губернаторов очень трудно. Если у них появится возможность объединиться и принимать решения, обязательные для исполнения, то они очень скоро могут подмять под себя федеральный государственный аппарат. Это будет не так трудно сделать.
Встанет большой грозный вопрос. Чем ограничен председатель? Должен ли будет Владимир Путин стать губернатором, или Дмитрий Анатольевич его назначит?
Правильно ли я понимаю, что следующим президентом, по вашему мнению, станет Дмитрий Медведев?
— Я в этом уверен. Об этом говорят тексты поправок к Конституции.
Во-первых, вычеркивание слова «подряд» не имеет никакого смысла, если мы не рассматриваем Медведева в качестве будущего президента. Во-вторых, при уходе правительства Путин сказал, что существует две группы вопросов: экономические – их решает правительство, политические – их решает президент. Вот пусть их решает Дмитрий Анатольевич как замглавы Совета безопасности. С моей стороны, очевидно, что нас ждет президентство Медведева.
Другой вопрос в том, что Медведев очень малопопулярен. В любом офисе бухгалтер, завхоз, уборщица с радостью мне говорили: «Вы знаете, Медведева сняли!». Почему-то для них это важно. Это эмоциональная оценка, на образе Медведева сконцентрировалось все народное недовольство. Сейчас его избрать трудно.
Но в таком случае может пройти два-три года, и мы увидим накачку рейтинга Медведева.
— Да. Люди будут держаться за Дмитрия Анатольевича не потому, что они его любят, а потому что он самим фактом своего существования – гарант сохранности их положения. Поскольку Медведев находится в том же месте, что и Владимир Владимирович.
А что будет, если придет новый глава государства, даже ставленник Путина? Тогда и новая команда придет. Не для того люди борются за власть, чтобы ее потом отдавать. Для элиты, для аппарата Дмитрий Анатольевич приемлем именно потому, что при нем серьезных перестановок не будет. А вот при Шойгу, например, будет. При каком-нибудь третьем человеке, о котором мы даже не думаем, они будут вообще грандиозные, потому что он со своей командой придет.
Система ручного управления
Получается, правительство Мишустина пришло надолго?
— Не думаю. Правительство Мишустина будет недолго не потому, что к нему обязательно будут претензии. Может, оно вообще гениально будет работать.
Дело в том, что благодаря поправкам формирование правительства будет завязано на Думу. Если выборы будут в 2021 году, то правительство должно уйти в отставку после первого заседания новой Думы, потому что кабинет уходит вместе с органом, который его формирует. Сейчас правительство уходит вместе с президентом.
Другой вопрос, что может быть два правительства Мишустина. Но это уже будет кабинет министров, утвержденный новым парламентом по новой процедуре. В этом смысле это будет уже другое правительство, даже если все министры там сохранят свои посты.
Вы сказали очень важную мысль о том, что значимо, какой политический вес будет иметь глава Госсовета. Если руководствоваться вашим прогнозом, то в 2030 году Медведев не сможет быть главой государства, все равно придет какой-то новый человек… Если с высоты таких дат посмотреть на поправки к Конституции, то они все-таки положительные или нет? Власть «размазывается» по разным структурам – это хорошо?
— Это бесспорно хорошо. С одной стороны, это включает в политический процесс группы, которые ранее не были включены. С другой стороны, треугольник власти становится тупым. Тупой треугольник гораздо более устойчивый, чем острый. Сама политическая система будет работать более эффективно, потому что появится система сдержек и противовесов. Реальная система сдержек и противовесов, конечно, глубже, она завязана на договоренностях элиты, но они же должны иметь свое политическое выражение. Когда власть сформирована вокруг одного человека, то элитным сдержкам и противовесам довольно сложно осуществляться.
Та самая система ручного управления…
— А мы не сможем без ручного управления, потому что мы развивающаяся страна, мы находимся в процессе системной перестройки. Вопрос в соотношении ручного и автоматического управления. Когда у вас все только ручное, то велика опасность ошибки.
Сколько Россия еще будет находиться в процессе такой перестройки?
— Уже само избрание Путина в свое время – это был шаг в сторону от ручного управления. Новые поправки в Конституцию станут еще одним таким шагом. Если четвертый президент продолжит автоматизацию процессов, то мы еще больше уйдем от ручного управления. Но полностью от него мы избавимся лишь тогда, когда мы станем развитой страной, то есть нам не нужно будет делать качественных скачков для развития экономики, социальной сферы. Не надо будет ни экономической революции, ни индустриализации.
Когда процессы в экономике и политике станут самовоспроизводящимися, тогда и ручное управление исчезнет. Все, что у нас происходит – это попытка двигаться в сторону автоматического управления.
Парламентская республика – это плохо
Вы участвовали в создании Конституции 1993 года?
— Я был советником фракции «Смена – Новая политика». Мало кто знает, но в Конституции 1993 года была глава «Государственный секретарь» – ее (соратник президента Бориса Ельцина – прим. ред.) Геннадий Бурбулис делал под себя.
Это калька с американского варианта?
— Нет, государственный секретарь при Ельцине должен быть стать премьер-министром по политике – отдельным руководителем всех ведомств и структур президентского блока. Именно эту роль будет играть Дмитрий Анатольевич Медведев. Не работой Совбеза он будет руководить в чистом виде. У Совета безопасности маленький аппарат, у них конкретные участки работы. Медведев, скорее всего, будет на более высоком уровне.
Еще из Конституции тогда выпала идея примата президентских указов над законами. Только конституционные законы могли быть выше указов. Это делалось для того, чтобы как-то ограничить законодательную власть.
Съезд народных депутатов и Верховный Совет были уникальными органами, они обладали безграничной властью. Депутат был выше министра, любое распоряжение депутата, включая устное, было обязательно к исполнению профильным министерством, это было до 1993 года.
Президент не был даже главой государства, он был главой исполнительной власти, власть президента была очень мизерной. При этом в руках у президента было правительство. Реальные ресурсы были у одних, а юридические – у других. И это должно было схлопнуться.
Юридические ресурсы были у депутатов?
— Да, пока они были у них, это приучило всех, что парламентская республика – это плохо, хотя она и является самой демократической формой. Это хорошо, но в результате появились лебедь, рак и щука. Управленческие решения зависали в воздухе.
Ультрапрезидентская республика стала неизбежным ответом на ультрапарламентскую республику. Может быть, если бы изначально не было всевластия Верховного Совета, то президентская республика строилась бы по тому образцу, по которому она строится сейчас.
Тогда после Верховного Совета хотелось большей определенности, хотя Борис Николаевич просто боролся за свою личную власть. Ультрапрезидентская форма была удобнее и для губернаторов, потому что им было легче договориться с одним президентом, чем с десятками и сотнями чиновников и депутатов.
Пойдете ли вы голосовать за конституционные поправки?
— Да, я пойду голосовать в любом случае, потому что я не хочу, чтобы вместо меня там участвовал кто-то другой. Только нам должны дать юридическую формулу: при каком количестве участников голосование будет считаться состоявшимся, при каком большинстве «за» поправки будут приняты.
Фото: ФедералПресс / Рустам Юнусов