Мэры региональных столиц хотят забрать у губернаторов контроль в наиболее важных сферах, в то время как главы малых городах жалуются на чрезмерный объем переданных полномочий, не подкрепленных финансово. Экспертное сообщество амбиции градоначальников поддерживают и называют действующий закон о местном самоуправлении «прорегиональным». Предложения о проведении «обратной» реформы уже готовы, однако Госдума и правительство РФ пока не определились со своей позицией. О том, какие полномочия мэры намерены вернуть на муниципальный уровень, и что из этого возможно реализовать в ближайшее время – материале «ФедералПресс».
Споры о полномочиях
Законопроекты о расширении полномочий региональных центров были почти одновременно поданы в нескольких регионах. Так, Екатеринбург претендует на самостоятельное принятие правил землепользования и застройки, право на которое было утрачено полтора года назад. Градостроительные полномочия еще зимой вернул себе и Нижний Новгород. В Самаре муниципальные власти хотят выдавать разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию зданий, как это делалось до 2014 года. Иркутск добивается права распоряжаться неразграниченными землями. Тренд уже отметили на федеральном уровне: Общероссийский конгресс муниципальных образований, который в октябре должен представить правительству доклад о состоянии системы МСУ, обратил внимание на сосредоточение полномочий на текущий момент на региональном уровне. Как сообщили в пресс-службе Общественной палаты, председатель ее профильной комиссии Игорь Шпектор, потребовал прописать «полномочия федерального центра, губернаторов и местной власти», назвав нынешний закон об МСУ «прорегиональным».
Наиболее важные полномочия связаны со строительством и распоряжением землями
Будут ли добиваться новых полномочий города, которые не являются региональными центрами и не были затронуты реформами 2014-2015 годов, – большой вопрос. «Вполне возможно, что когда-нибудь наши доблестные депутаты примутся за рассмотрение вопроса о расширении полномочий муниципальных властей. Не думаю, что они здесь будут бежать впереди России всей, скорее всего, подождут, когда этим займутся депутаты в других регионах, посмотрят на их опыт, что они, собственно говоря, могли бы муниципальным властям предложить», – рассуждает нижегородский профессор ВШЭ Сергей Кочеров. Он полагает, что областные власти с трудом согласятся расстаться с доходами. «Я думаю, что если реформа и будет, то, скорее всего, ограничится какими-нибудь символическими актами, предоставят муниципальным властям принимать решения по второстепенным вопросам. Что касается кардинальных вещей – перераспределения финансов, властных полномочий, – я думаю, что на это наши региональные власти пойдут далеко не сразу, потому что как денег много не бывает, так и власти много не бывает», – сказал Кочеров «ФедералПресс».
Аналогичная ситуация сложилась и в некоторых других регионах, например в Волгоградской области. «Все боятся, как такое обсуждение будет воспринято. Ведь это не какое-то обсуждение гипотетических кандидатов, даже на губернаторское кресло, а вопрос в полномочиях и финансах», – подчеркнул заместитель директора по науке Института региональных исследований ЮФО Александр Сайгин. «Попытка любых таких обсуждений в Волгоградской области может быть инициирована либо главами районов, но они категорически без команды сверху ничего такого не скажут, потому что боятся за свои места, либо депутатами муниципального уровня, но там все выхолощено. Проблема в том, что оппозиция слабо знает жизнь МСУ и обычно ограничиваются общими лозунгами. Даже требуют возвращение выборности мэров, но ничего не говорят про полномочия и возможности их реализации. Пока они не знают предмет, ничего и не происходит», – прокомментировал он «щекотливую тему».
Денег у муниципалитетов едва хватает на выполнение уже переданных им полномочий. «Реформа МСУ, безусловно, нужна, – делится своим мнением член экспертного совета при правительстве РФ, президент Центра прикладной социологии и политологии Геннадий Подлесный. – И нужна в том плане, что местные органы самоуправления, которые в полной мере наградили ответственностью, нуждаются еще и в финансах. Отмечу, идея МСУ в российском варианте – это компиляция высказываний Солженицына, смешанных с западными практиками МСУ. В результате мы получили органы местного с довольно широким объемом обязанностей, но с очень небольшим финансовым потенциалом. В итоги у нас действуют «ножницы» между тем, что органы МСУ должны делать, и тем, что они реально могут. Значит, нам нужно все это сводить. И либо мы должны возвращаться к системе прямого администрирования, либо вводить реальное финансирование. Сейчас говорить о новых полномочиях не уместно, поскольку денег не хватает и на старые».
Председатель совета муниципальных образований Пермского края, глава Пермского муниципального района Александр Кузнецов привел в качестве примера недавно переданные полномочия по отлову бродячих собак и обеспечению жилыми помещениями детей-сирот. «Конечно, полномочия переданы с финансовыми средствами, другой вопрос, достаточно ли их для исполнения? Если говорить об отлове бродячих собак, то сначала денег дали очень мало. А что это значит? Чтобы исполнить требование закона, муниципальным образованиям приходится тратить собственные финансовые ресурсы. С краевыми властями мы не раз уже обсуждали эту проблему. Надо проводить оценку, насколько хватает средств исполнять полномочия. К примеру, по безнадзорным животным полномочия передали в 2016 году, в муниципалитеты «спустили» порядка 4 млн рублей, но уже в этом году финансирование увеличили до 37 млн рублей, то есть в девять раз. По предоставлению жилья детям-сиротам финансирование более существенное, предстоит строить новые квартиры», – рассказал он.
В Свердловской области у муниципалитетов около 360 полномочий, говорит мэр Арамили Владимир Герасименко. Из них часть исполняется «на общественных началах», утверждает он. Полномочия необходимо проинвентаризировать, просчитав, сколько денег требуется на выполнение каждого из них, и лишь потом передавать новые, говорит Герасименко. В этом случае реформа может быть эффективной, поскольку муниципалитеты находятся ближе всего к населению, полагает мэр. «Большинство полномочий можно исполнять и на муниципальном уровне, мы «универсальные солдаты». Но они должны передаваться с соответствующим финансированием. Это необходимо, чтобы набирать людей, которые исполняли бы эти полномочия. Даже сейчас нагрузка на муниципальных служащих превышает единицу. Полномочия без финансовых и человеческих ресурсов будут только прижимать муниципалитеты», – согласен его качканарский коллега Сергей Набоких.
В поисках финансирования
Эксперты предлагают перераспределить налоговые поступления, чтобы поддержать города. «По каждому из них будет длительная дискуссия. Основные кандидаты – НДФЛ и налог на имущество», – говорит директор Института экономики города Александр Пузанов. Сейчас в муниципалитет должно поступать не менее 14 % собранного НДФЛ, окончательную цифру определяет регион. Владимир Герасименко считает, что минимум должен был увеличен до 50 %, а муниципалитеты должны также получить транспортный налог и налог на имущество организаций в рамках единого налога на недвижимость. Тогда будет стимул создавать рабочие места, развивать малый и средний бизнес, проводить диверсификацию моногородов, объясняет он. Вдобавок НДФЛ собирается два раза в месяц, что позволяет использовать доход на неотложные нужды, говорил в апреле председатель общественной палаты Екатеринбурга Яков Спектор, предлагавший довести долю городов до 30-40 %.
Мэр Новосибирска Анатолий Локоть на Красноярском экономическом форуме заявил, что муниципалитеты должны получить и долю от налога на прибыль. «Муниципалитет старается стимулировать рост производства, но фактически сейчас городской бюджет заинтересован в сохранении ручного труда, а не в инновациях. Ведь инновации не увеличивают число рабочих мест, а сказываются на прибыльности предприятий, тогда как муниципалитеты, согласно федеральному законодательству, не получают поступлений от сборов налога на прибыль», – цитируют его «Новосибирские новости». Вдобавок Локоть отметил, что город должен содержать дороги и благоустраивать дворы, но не получает долю от дорожных штрафов и не может наказывать автовладельцев за неправильную парковку. За сбор штрафов в городской бюджет выступал и замглавы администрации Екатеринбурга Сергей Тушин. А в Иркутске рассматривают возможность передать городам 5 % акцизов на нефтепродукты.
Муниципалитеты считают, что недостаточное финансирование делает полномочия бременем
«Нужно перераспределить часть налогов в пользу муниципалитетов. Абсолютное большинство является дотационными не потому, что на их территории нет средств и их нужно привлекать из других регионов или других муниципалитетов. Часто муниципалитет собирает на своей территории НДФЛ, налогов по специальным режимам («миллионка», упрощенка, патентная система), транспортного налога гораздо больше, чем необходимо расходной части его бюджета. Но деньги уходят на федеральный или региональный уровень, а потом спускаются в виде трансфертов. Эту бессмысленную циркуляцию средств нужно исключать», – категоричен руководитель проекта КГИ «Муниципальная карта России: точки роста» Андрей Максимов.
«С НДФЛ разная ситуация: повышение доли муниципалитетов выгодно тем территориям, где есть стабильно работающие предприятия и фонд заработной платы не снижается. Но есть города, где предприятия «просаживаются» в связи с нынешними условиями рынка и вынуждены сокращаться или даже ликвидироваться. Поэтому НДФЛ, уже просчитанный в общем доходе бюджета, будет недобран», – замечает Сергей Нагорных. Владимир Герасименко, однако, возражает, что это можно предотвратить путем развития МСБ и кооперации: в этом случае городской бюджет не будет зависеть от судьбы одного-двух предприятий.
Возможные выходы
Некоторые эксперты считают, что выйти из ситуации можно разделением городов на различные группы, каждая из которых будет обладать своим набором полномочий. В частности, ИЭГ предлагает узаконить статус городской автономии для крупнейших населенных пунктов страны и создать органы управления агломерациями. В компетенцию автономий могут войти «жилищные отношения (минимальный взнос на капремонт), водо-, тепло-, газоснабжение и водоотведение, градостроительная деятельность, участие в долевом строительстве, соцподдержка и социальное обслуживание населения», рассказывает Александр Пузанов. Агломерации же должны получить право разрабатывать документы стратегического планирования, считает он. К новым органам перейдет регулирование межмуниципальных отношений в границах агломераций, включая водо-, газо- и электроснабжение, транспортную инфраструктуру. Финансирование новых полномочий должно вестись за счет местных и регионального бюджета, а также федеральных трансфертов. Кроме того, новая система облегчит привлечение частных инвестиций, рассчитывает руководитель ИЭГ.
«Идея ИЭГ достаточно перспективна в части дифференциации полномочий и статуса, но эту логику нужно воплощать в юридическую форму. Пока я не вижу готовых решений», – говорит Андрей Максимов. По его мнению, «вопрос решается очень просто: разделением полномочий на обязательные и факультативные». «Обязательных вопросов должно быть меньше, чем сейчас. Многие из них – допустим, развитие туризма, создание лечебно-оздоровительных мест, развитие сельского хозяйства – относятся не ко всем муниципалитетам. Вопросы безопасности, противодействия экстремизму и терроризму должны относиться исключительно к ведению государства, поскольку только у него есть подготовленные сотрудники, ресурсы, методики», – считает член КГИ.
Эксперты выступили с идеей наделить полномочиями городские агломерации
«В муниципалитетах, где нет хозяйственной деятельности, нужно обеспечивать базовый набор услуг – благоустройство, содержание базовой коммунальной инфраструктуры, здравоохранение, образование. Зато те муниципалитеты, которые испытывают потребности в решении других вопросов и имеют организационные и финансовые ресурсы, должны получить такую возможность. Если город хочет создать центр профилактики наркомании, бороться с «группами смерти» или регулировать выгул домашних животных, почему он не может вести такую работу? В условиях динамично меняющегося мира нельзя раз и навсегда прописать перечень вопросов, которые может решать муниципалитет», – заявляет Максимов.
«Начинать надо с федерального уровня, определять критерии как изъятия полномочий, так и наделения и возвращения. Есть критерии оценки уровня руководителей муниципалитетов, стратегические планы, есть научные исследования. Но если мы эти критерии начнем вводить, то будет очевиден дисбаланс между имеющимися возможностями и ресурсами», – поясняет доктор юридических наук Олег Кожевников. В качестве примера он приводит Свердловскую область, где «города, имеющие разные экономические и социальные возможности, должны реализовывать одинаковые полномочия». «Передавать ради передачи – от этого никто не выиграет. Надо исходить из того, на каком уровне власти эти полномочия могут быть реализованы наиболее полно. Если перекидывать все на область, это породит иждивенчество, при котором местная власть вообще ничего делать не будет», – полагает эксперт.
Депутат Госдумы Дмитрий Вяткин считает, что законодательство и сейчас достаточно гибкое. «Проблема не в законах, а в целеполагании. Нужно разбираться, в какую сторону смотрит муниципалитет (не только власти, но и городской «актив», бизнес, который зачастую представлен в думе): снятие ренты с каждого участка или развитие. Если первое, то региону приходится вмешиваться», – говорит он. «Муниципалитеты – точнее, их власти, а не население – хотят отдать всю социалку региону, а себе оставить ЖКХ, чтобы там свои управляющие компании создавать, оставить парковки, ларьки, нарезку участков», – возмущается парламентарий. По мнению Вяткина, перераспределение налогов в пользу городов не приведет к росту инвестиций. «В одних муниципалитетах они привлекаются и без этого, а в других дополнительные доходы будут означать новые возможности для распила и борьбы за ренту», – скептичен депутат.