Проблемы отношений федерального центра и регионов, выработки новой региональной политики остаются в центре внимания не один год. Главный научный сотрудник Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН Сергей Суспицын отмечает особенности развития региональной системы РФ в условиях последовательного укрепления вертикали власти и ставит вопросы дополнения разделения компетенций центра и регионов:
«С первых перестроечных дуновений прошло без малого 30 лет. За такой срок многие страны, вставшие на путь глубоких экономических и общественных преобразований, во многом их завершили и достигли заметных успехов в социально-экономическом развитии. У России же, как всегда, все еще впереди, и это светлое будущее, нам является в многочисленных программных документах, таких как Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, стратегиях прорыва, и модернизации всея и всего. Далеко не очевидно, что, наконец-то, мы обречены на успех. Осознавая наше глубокое отставание от развитых стран, экспертное сообщество и околовластные структуры с маниакальным упорством ищут чудо - драйверы экономического развития России и предлагают разные рецепты полного оздоровления тяжело больного, вплоть до экзотических – типа «обогнать, не догоняя».
Власть же, действуя в реальном масштабе времени часто несистемно и несвоевременно, тем не менее, формирует общий вектор развития, благодаря которому страна заметно меняется от периода к периоду. Россия 2000-х годов непохожа на Россию 90-х годов прошлого века, а ее современный облик уже не
тот, что в славные докризисные годы.
Находясь в постоянном движении социально-экономическая система России (включая объекты и субъекты управления, законы, правила, институты функционирования и взаимодействия агентов экономики) представляет к настоящему времени многомерную мозаичную структуру с элементами всех
цветов и конфигураций. В ней соседствуют и какие-то ростки экономики знаний, и современные финансовые институты, и сельхозпредприятия, недалеко ушедшие в своей основе от середины прошлого века (а где - то и начала), и промышленность с полной гаммой позавчерашних, вчерашних, сегодняшних и даже завтрашних технологий (последние, правда, можно разглядеть лишь при сильном увеличении). А что говорить про «надстройку», которой до сих пор милее и ближе порядки «эпохи первоначального накопления капитала», чем цивилизованных экономических отношений.
Сибирь – часть планетарного и общероссийского экономического пространства. Ее будущее определяется тем, в какой мере она впишется в контекст доминантных процессов мирового развития. По ряду причин до сих пор это получалось плохо. Успехи на этом пути будут зависеть от того, удастся ли преодолеть груз и инерцию предшествующих периодов, правильно ли будут расставлены приоритеты развития, будут ли найдены формы согласования интересов, координации усилий и концентрации ресурсов государства, бизнеса, регионов и населения. Пока же взаимодействие этих сил напоминает ситуацию, описанную в известной басне Крылова.
Метастазы «голландской болезни» поразили российскую экономику настолько глубоко, что не только закрепили надолго (если не навсегда) ее архаичную структуру с доминантным развитием сырьевого сектора, но и с пугающей скоростью ведут к прямым потерям добавленной стоимости (а, следовательно, и ресурсов экономического роста), вследствие проводимой государственной структурной и инвестиционной политики. Последние правительственные инициативы ускоренного освоения ресурсов арктического шельфа, Восточной Сибири, Дальнего Востока с созданием особых инструментов стимулирования и мотиваций потенциальных инвесторов лишь усиливают рецидивы этой болезни.
Они предпринимаются на фоне вялой государственной политики по отношению развития остальной части экономики (которую вряд взбодрят точечные инъекции даже типа сколковского проекта). Природный потенциал и его эффективное использование лишь одно из условий успешного и комплексного развития восточных районов страны.
Требования времени, внешнеэкономической и геополитической конъюнктуры с необходимостью выдвигают на первый план задачи глубоких структурных изменений, дающих возможность проводить политику импортозамещения, развивать собственные обрабатывающие производства с увеличением добавленной стоимости в цене продукта, Но, похоже, касаются эти планы преимущественно европейской части страны. Вместе с тем, как показали наши оценки, экономика Сибири и Урала давно готова к выходу на новый уровень эффективности, если ей поможет государство, предприняв серьезные институциональные изменения, обеспечивающие несырьевым регионам преференции на начальных этапах, подобные тем, что имеют ресурсные территории.
Процесс укрепления государственности и ее экономического базиса в России очевиден, неоднороден и самобытен. Система, построенная к настоящему времени, не менее оригинальна, чем китайская модель, или более ранние модели «азиатских тигров», или модели арабских султанатов, выросшие на нефти, но обустроившие у себя определенный уровень гармонии и процветания. Во многом российская модель базируется на исторических корнях авторитаризма власти, что, впрочем, не противоречит очевидным постулатам теории самоорганизующихся систем, определяющим высшим приоритетом их развития расширенное воспроизводство «себя любимых». Там, где дистанция между властью и обществом, властью и страной значима и достигает пороговых значений, расширенное воспроизводство целого (страны) подменяется расширенным воспроизводством его части (власти и обеспечивающего ее экономического базиса). Проявления именно такого положения дел заметны в современной экономической системе России. К настоящему времени власть обустроила себя: выстроила приоритеты развития, наработала механизмы мобилизации ресурсов их достижения, упрочила фундамент (в других терминах креативный кластер – крупный частный бизнес, государственные корпорации, регионы – фавориты межуровневых отношений). И самое главное, на наш взгляд, определилась концептуально, взяв курс на создание сильного государства, родовым атрибутом которого является сильная центральная власть.
Для России (впрочем, как и для многих других стран) – сочетание укрепления государственности и заботы о своих гражданах, внешне имеющее вид двуединой и крепко сбитой формулы целеполагания, в реалиях не столь уже и монолитно соединяет эти начала. Многое из того, что государство делает для себя, можно (и оно это искусно делает) выдавать за первоочередные заботы о своих гражданах. Забота о слабых – это тоже, прежде всего, забота государства о себе. На деле она осуществляется в скромных масштабах, не решает проблемы по существу, но и не создает особой нагрузки на ресурсы государства прямым участием в их судьбе. Скорее всего, это своеобразный макияж на лице власти, призванный сделать его более привлекательным. Не создавая основы к реальному росту потенциала и укреплению возможностей саморазвития аутсайдеров, такие действия центральной власти постоянно воспроизводятся в ежегодно повторяемых дотациях бюджетам слабых регионов, или в виде очередных косметических примочек малому бизнесу.
Регион является естественной, логичной и эффективной частью устройства политической и экономической жизни государства и демо-социальной организации общества. Безусловно, расширенное воспроизводство сущностных характеристик социально-экономических, демографических и политических процессов в регионе является залогом устойчивого развития страны в целом.
Более того, именно в регионах осуществляется реальное переплетение государственных, общественных и экономических отношений в стране. Но в современных условиях регион уже не может рассматриваться всего лишь как форма (котел, в котором замешивается это варево). Прописанные в конституции и регламентированные государственными законами права еще не обеспечивают реальной субъектности регионов, особенно в сфере экономических отношений. Знаменитая попытка Н.С. Хрущева создания совнархозов как инструмента управления экономикой на местном уровне, как реального уравновешивающего противопоставления отраслевому доминированию, была быстро заблокирована монопольными амбициями гигантов отечественной индустрии. Это доминирование не только сохранилось в постсоветской России, но и даже преумножилось в уродливых формах в первые перестроечные годы. Достаточно вспомнить толлинговые схемы, по которым организовывалась работа многих сибирских алюминиевых заводов. И сегодня Омский нефтеперерабатывающий завод (и подобные ему) с внешними для области оборотами, пополняя федеральную и региональную казну, порождает не только миллиардеров из числа единичных собственников, но и массу проблем с развитием инфраструктуры и социальной сферы в регионе. Проблемы связаны не столько с прямыми потребностями завода в общерегиональных ресурсах, сколько с несправедливым присвоением добавленной стоимости. Теоретический анализ показывает, что ее создают все, а используют лишь немногие (неправедным распределением).
Более того, правомерна и более принципиальная постановка вопроса. Почему индустриальный капитал через амортизационную составляющую в цене на свою продукцию всегда имеет возможности для своего воспроизводства, а регион, с его главной заботой о воспроизводстве человеческого капитала, такой гарантированной возможности не имеет. Механизмы мобилизации всевозможных источников его доходов (налоговые и неналоговые поступления, проекции федеральных программ, активность бизнеса и пр.) лишены главного - осмысленного понимания, а, сколько нужно, и надежного механизма формирования амортизационного фонда для нужд воспроизводства человеческого капитала.
Правильной калькуляцией для НПЗ его расходов при использовании региональных ресурсов могла бы стать прокатная оценка всех затрат в гипотетическом случае его размещения в чистом поле. Думается, что эта величина была бы намного больше той, которую реально несет НПЗ, находясь в освоенном регионе. И, следовательно, разница таких оценок, являясь экономией для него, составляет для региона величину упущенного эффекта от функционирования в нем этого завода. Когда государство строило моногорода в Тюменской области с главной задачей обеспечения нефтепромыслов рабочей силой и всей необходимой социальной и инженерной инфраструктурой, никаких противоречий не возникало. Все шло из единого государственного кармана и все в него возвращалось, так что упущенные эффекты государства сальдировались с нулевыми итогами с реальными выгодами для него самого. Близким принципом в те годы являлся механизм инвестирования государством проектов создания крупных заводов в регионах, в котором до 30% общих инвестиций планировалось вкладывать в социальную и инженерную инфраструктуру. В этом случае принцип «одного кармана» также не порождал видимых противоречий. И только созданная позднее система разнесла карманы получения эффектов и понесения затрат, создав дополнительные преимущества одним (крупному бизнесу) и дополнительные проблемы другим (регионам).
Такая ситуация постоянно воспроизводится в России в массовых масштабах, закреплена законодательно и обеспечивает хроническую дотационность большинства регионов и сверхдоходность крупного бизнеса. Тем не менее, некоторые основания к осторожному оптимизму можно увидеть в исторических параллелях. В России в отношениях между государством, обществом и регионами всегда был примат государства и верховной власти. Только в последний период можно наблюдать ростки формирования гражданского общества, усиления его роли в общественно – политической и социально – культурологической жизни страны, и даже в экономике. Во всех формациях, через которые прошла Россия, устойчиво сохранялись патриархально - исторические традиции (заложенные еще Калитой) отношения к регионам как месту реализации общегосударственных приоритетов (возможно даже с определенным учетом местного колорита). Но до признания равноправных отношений в системе «федеральный центр – регионы», «регионы - бизнес», видимо, время еще не настало, хотя похоже, что «лед тронулся». Уже идут процессы разделения компетенций, хотя субъектности во властных полномочиях у регионов не хватает, т.е. кроме ответственности, еще и суверенных прав на отстаивание своих экономических интересов. В частности, уместно поставить вопрос, а хватает ли полномочий у региональных властей добиваться близкой результативности функционирования субъектов регионального рынка. А если их недостаточно, то могут ли регионы получить их в принципе.
Государственная региональная политика в РФ нуждается в серьезном обновлении. Нет никаких оснований считать, что Сибирь входит в разряд регионов первоочередных государственных интересов. Следовательно, высока вероятность того, что развитие макрорегиона будет проходить близко к генетическому сценарию с выбросами по отношению к отдельным регионам, в которых векторы государственных, корпоративных и региональных интересов могут время от времени сближаться. Основополагающими в таком сценарии являются мотивации и условия саморазвития, проявления которого не сводятся к простому обладанию регионом необходимыми ресурсами. В данном случае термин «саморазвитие» означает потенциальную готовность региона (подтверждаемую, в том числе и динамикой развития в предшествующие периоды) к переходу к другому фенотипу развития, как правило, более высокого уровня, обеспечиваемого всем комплексом институциональных, ресурсных и структурных условий, которыми уже обладает большинство регионов, входящих в данный фенотип. Обустроить поступательное движение регионов по кривой генотипа развития (от фенотипа к фенотипу) - вот новая постановка государственной региональной политики. А конструктивными проявлениями такой политики могла бы стать система целезадающих ориентиров развития регионов, адресно настроенных на их возможности, во-первых, реалистичных, так как они были достигнуты регионами более развитого фенотипа развития, во-вторых; и обеспечивающих поступательную динамику роста соответствующих индикаторов, в-третьих.
Регионы – «лакмусовая бумажка» серьезности намерений коренной модернизации экономики. Фундаментом развитых экономик являются самодостаточные первичные элементы страны – муниципальные образования и их объединения. С большими основаниями можно ожидать, что с сохранением относительно их существующего порядка, переход к устойчивому экономическому развитию по типу развитых стран вряд ли осуществим. Следовательно, главные проблемы Сибири связаны не с проблемами взаимоотношений ее регионов с федеральным центром (эксклюзивно, выборочно, какие-то частные вопросы могут быть решены и решаются), а с общей системой институциональных условий, не мотивирующих регионы к устойчивому типу развития. К сожалению, сложившаяся модель государственного устройства не эволюционирует в этом направлении. Коренная модернизация должна коснуться и глубинных основ федеративных отношений.
До тех пор, пока в собственные доходы муниципальных образований будет попадать в лучшем случае лишь четверть собираемых в них налогов, говорить об устойчивой финансовой базе и росте мотиваций местных сообществ к экономической активности не приходится. Внимание федеральных властей к формированию среднего класса, стимулированию малого бизнеса и т.п., носит в большей мере формальный характер экстерриториальных рекомендаций, а не в виде одного из элементов системных трансформаций местных экономик и образований, направленных на формирование внутреннего рынка, обеспечение потребительского спроса, рост жизненного уровня населения. Даже, исходя из того, что на федеральном уровне предлагаемые конкретные направления экономических и социальных преобразований выстраиваются на основе цельной, системной, непротиворечивой общей концепции, приходится констатировать, что, доходя по целевым программам до конкретных мест, о такой системности приходится просто забыть. Самодовлеющий процесс реализации таких программ не обеспечивает в конкретных местах гармоничной и комплексной картины общих улучшений жизни местных сообществ. А хотелось бы».