Регионы, участвующие в эксперименте с реформой местного самоуправления 2014 года, намерены оценить ее результаты – при необходимости у них остается время для возвращения к прямым выборам депутатов представительных органов власти. Проведение выборов по действующей схеме грозит протестным голосованием, потерей контроля над процессом из-за большого количества одновременных кампаний, нежелательной дискуссией об эффективности реформы, несет в себе риски обострения ситуации в период основных – губернаторских – выборов. Решение надо принимать очень оперативно.
Местное самоуправление для миллионов
В мае 2014 года Владимир Путин подписал поправки к закону о местном самоуправлении, которые позволили избирать глав муниципальных образований через голосование членов представительских органов муниципального уровня, а также создали правовые основания для формирования внутримуниципальных районов в крупных городах.
«Нужно повысить роль и самостоятельность местного самоуправления, приблизить власть к людям, которые живут на этих территориях. В крупных населенных пунктах система муниципальной власти не отвечала смыслу этого уровня власти. Жители зачастую своих депутатов в лицо не знали», – объяснял позицию Владимир Путин. Он ссылался на данные соцопросов, которые показывали, что в городах с населением более 1 млн человек 79 % респондентов не в курсе, как зовут их муниципального депутата.
Эксперимент с внедрением двухэтапной схемы формирования представительного органа власти муниципалитета и выделения внутригородских муниципальных образований был запущен в 2014 году в Челябинске, Самаре и Махачкале.
Борису Дубровскому, когда он стал врио главы региона, проект реформы местного самоуправления презентовал политический вице-губернатор Николай Сандаков. Экспериментальный статус, намек на выполнение задачи президента, необходимость провести приближающиеся выборы в управляемом формате стали аргументами в пользу изменения системы МСУ. Реформа так и осталась самым масштабным решением бывшего губернатора в области внутренней политики региона.
В 2019 году срок полномочий первого созыва депутатов райсоветов подходит к концу, встает вопрос о повторных выборах в таком же формате. При этом губернаторы трех регионов с «подопытными» городами – Борис Дубровский, Николай Меркушкин, Рамазан Абдулатипов – ушли в отставку. Для их сменщиков двухэтапная схема выглядит неочевидной.
Губернаторы не понимают старую реформу
У врио губернатора Алексея Текслера появилась возможность на практике показать жителям Южного Урала, что ему важно их мнение, и оперативно набрать политические очки – вернуть прямые выборы глав муниципалитетов. Он уже раскритиковал действующую в Челябинской области систему выборов депутатов представительных органов власти областного центра из 170 депутатов районных советов: «Меня эта система несколько удивила, я пока такой не встречал».
«С одной стороны, на одного депутата в районе приходится 2,5-4 тысячи избирателей против прежних 25 тысяч. Вроде как [они] ближе к народу. С другой стороны, размывается ответственность, люди не голосуют за тех депутатов, которые непосредственно попадают в гордуму», – заявил Текслер. Аргумент о том, что прошедшая пять лет назад реформа максимально приблизила депутата к избирателю, не бесспорен. Данные, которые приводит Текслер (2,5–4 тысячи – численность избирателей в среднем округе на кандидата), не вполне достоверны, размышляет собеседник агентства, знакомый со схемой нарезки округов. Средний округ в Челябинске – это скорее от 5 до 7,5 тысячи избирателей.
Сейчас глава региона намерен выяснить эффект от реформы, об этом он заявил в ходе пресс-конференции: «Никто не назвал реальных положительных результатов. Я попросил такие данные подобрать и провести соцопрос среди горожан. Если я увижу, что практика не дает планируемого результата, мы эту практику изменим».
Аналогичная идея – у губернатора Самарской области. Ирония момента в том, что, в отличие от «энергетика» Алексея Текслера, его коллега Дмитрий Азаров до начала карьеры главы региона был председателем комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, а также председателем Всероссийского совета местного самоуправления.
В этом статусе в ноябре 2016 года он критиковал схему: «Насколько эффективно организована работа органов МСУ, что мы можем считать, что дополнительные расходы в объеме 400 млн рублей в год являются оправданными? У меня есть большое сомнение в этом». В феврале 2018 года – уже как врио главы региона – он верил в перспективы реформы местного самоуправления: «Я рассчитываю на то, что эта модель окажется жизнеспособной. На мой взгляд, выводы делать рано, пройден еще очень небольшой путь. Но, с другой стороны, ожидания в обществе, внимание к вашей работе очень серьезное». Год спустя он ждет результатов: созданному в феврале 2019 года ГАУ СО «Информационный аналитический центр Самарской области» предстоит выяснить, как население оценивает эффективность деятельности органов местного самоуправления в 2014–2017 годах.
«Эффективность такой формы управления крайне низка»
Механизм двухэтапной процедуры выбора депутатов с самого начала критиковали эксперты, и за пять лет их не стало меньше.
«Мне кажется, схема, когда руководители муниципальных образований избираются среди депутатов, конечно, имеет право на существование. Но она запутывает избирателя, потому что он избирал не руководителя муниципального образования, не мэров, а депутатов. Депутаты <…>, проводя работу в муниципалитете, не могли обещать изменить жизнь избирателей, потому что у них нет на это исполнительных полномочий <…>. Поэтому создавать двух-, трех-, четырехступенчатые модели избрания депутатов с мимикрией этих же депутатов в руководителей муниципальных образований, мэров не всегда эффективно, – уверен политолог Андрей Колядин. – Я в те времена оценивал данную инициативу как очень сложную и осложняющую контроль общества за деятельностью тех чиновников. И в результате сама жизнь показывает, что эффективность такой формы управления крайне низка, более того, практически нет центров влияния на людей, избранных через систему многоступенчатого отбора депутатов».
Вопросы вызывает не только эффективность схемы. Проблема заложена в самом принципе ее реализации: она подразумевает выборы 170 депутатов райсоветов на фоне едва запущенной губернаторской кампании. Велики риски для протестного голосования, выраженной конкурентной борьбы представителей местных групп влияния, дискуссии о том, что реформа, которая обошлась в сотни миллионов рублей, дала Челябинску.
«Я не увидел за это время никакого притяжения депутатов к народу, вообще никакого. Буду искренне рад, если реформу МСУ откатят назад. Думаю, и наши группировки этому должны быть рады. Если не обрадуются – видимо, не просчитывают всех рисков, что ждут их при текущей схеме», – подчеркивает политтехнолог Сергей Клесун.
Возврат к прямым выборам, по его оценке, несет риски внутриэлитного конфликта – но крайне маловероятные. Губернатор же сможет использовать этот шаг для увеличения электоральной поддержки, а группы влияния получат более простую процедуру проведения кандидатов. «Это [прямые выборы] очень сильно упростит задачу: сейчас, чтобы провести кандидата [в гордуму] из одного района, нужно собрать 10–12 депутатов, <…> под это найти внятных кандидатов, за которых люди будут готовы голосовать, и вести несколько таких кампаний. Либо [на прямых выборах] вести 6–7 избирательных кампаний. Деньги экономятся, силы экономятся, кампании становятся понятными», – считает Сергей Клесун.
Плюсы в «старой» схеме видит и политолог Андрей Лавров. «Я убежден, что ему [Алексею Текслеру] в плане губернаторской кампании и управляемости региона нельзя оставлять без контроля городских депутатов. Отмена более целесообразна: проще управлять выборами 40 депутатов, чем 170. Они даже при Николае Сандакове были неконтролируемы, а тогда был другой этап развития общества. Сейчас оно более вспыльчивое, протестное», – резюмирует Лавров.
Вернуть в авральном режиме
Разговоры о возвращении прямых выборов депутатов представительных органов власти областного центра – имиджевый выигрыш для врио губернатора. В то же время рано говорить об этом как о решенном вопросе. «[Алексей Текслер сказал, что он] сторонник прямых выборов, и когда-то они будут возвращены. Но не сказал, от кого это зависит. Ему идти на выборы, и он понимает, чего хочет население», – оценивает стиль выступления врио губернатора политолог Андрей Лавров.
Еще пять лет назад процедура проведения реформы местного самоуправления в Челябинске под командованием вице-губернатора Южного Урала Николая Сандакова была похожа на спецоперацию: депутаты регионального парламента голосовали за нее 10 июня на внеочередном заседании. Год назад спикер регионального парламента Владимир Мякуш называл дискуссию об отмене реформы «пустой» и отмечал, что возвращаться к этому «никто не собирается».
В новых политических реалиях он видит другие варианты развития событий: «Успеем [изменить законодательство до назначения выборов], если народ поддержит предложение, которое высказал губернатор. Мы основываемся на мнении людей». Конкретные сроки Владимир Мякуш пока не уточняет: «Надо посмотреть всю последовательность изменения наших законов, в том числе устава города». С врио главы региона он этот вопрос еще не обсуждал: «Думаю, у нас найдется в ближайшее время минута-другая, чтобы это обсудить».
Председатель избирательной комиссии Челябинской области Сергей Обертас уточняет, что решение необходимо принять в начале июня: «Успеем все организовать, если будут созданы правовые условия <…> и все будет сделано до назначения выборов. Это период с 10 июня по 19 июня. Мы готовы, мы как солдаты. Будет сложнее, но тем не менее».
Внесение соответствующего законопроекта в региональный парламент становится принципиальным вопросом: есть разные варианты субъекта законодательной инициативы, но именно автор получит при желании необходимые политические очки. «Такие законопроекты всегда согласовываются с федеральной властью, значит, вносятся с одобрения федеральной власти. Поэтому в процессе будет понятно, кто будет [вносить]», – подчеркивает политолог Андрей Колядин.
У врио губернатора Алексея Текслера поводов направлять законопроекты в региональный парламент за 17 дней в должности еще не было. Теперь – есть.
Фото: ФедералПресс / Евгений Поторочин, Евгения Парникова, chelyabinsk.er.ru