Россия голосует за поправки к Конституции. В течение нескольких месяцев шло широкое обсуждение и объяснение изменений. И только одна тема осталась до конца не раскрытой – будущее органов местного самоуправления, их место в единой системе публичной власти (даже сам этот термин остается загадкой для людей). Что изменится в деятельности органов МСУ? Будет ли у них больше полномочий и денег? Ждать ли децентрализации власти в России и новой реформы местного самоуправления? На эти и другие вопросы «ФедералПресс» отметил директор Центра региональной политики РАНХиГС Владимир Климанов.
Владимир Викторович, много говорилось о поправках к Конституции, но одна тема, на мой взгляд, оказалась не раскрыта. Это – введение понятия единой системы публичной власти. Если перевести этот термин с юридического на простой язык, что это означает?
— Возникновение поправок в части уточнения функций местного самоуправления связано вот с чем. В первой главе Конституции сказано, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти и они должны представлять интересы населения непосредственно, напрямую. Но в обычной жизни сложилась такая ситуация, что органы МСУ представляются как органы власти как таковой. Это представление сложилось и у населения, и у бизнеса, и, кстати говоря, у самих чиновников и представителей органов власти. Поэтому есть некоторая попытка упорядочить эту конфликтную ситуацию, которая возникла с точки зрения законодательного определения местного самоуправления в Конституции и в других законах. Нужно упорядочить эту систему через появление нового термина, связанного с органами публичной власти, а не просто с органами госвласти и органами МСУ.
Честно сказать, для меня ситуация имеет более широкий контекст. Судите сами: в английском языке для всех органов управления – от уровня государства в целом до низового уровня – используется понятие «публичный», public. Это относится и к финансам, и к собственности, и к органам управления. В нашей стране используется даже лексически такая неуклюжая конструкция, которая включает в себя понятия «государственный» и «муниципальный». Мы говорим о государственных и муниципальных финансах, собственности, о государственной и муниципальной службе и т. д. Этот конфуз, с одной стороны, лексический, с другой – содержательный в части отчленения в некоторой степени муниципального уровня от уровня государственного, еще, наверное, долго будет для нас камнем преткновения с точки зрения создания эффективной и понятной структуры, которая должна сложиться и законодательно, и по жизни.
Отчасти это еще связано с тем, что органы МСУ, несмотря на реформу, проведенную в первой половине 2000-х годов, все-таки не стали тем, что они должны из себя представлять. Это вызвано многими объективными, но, честно говоря, иногда и субъективными причинами, связанными с традициями централизованного принятия решений, избыточной централизации ресурсов для этого и слабостью низовых структур, о повышении экономической самостоятельности которых мы уже так долго говорим.
Как раз об этом хотела дальше спросить. Органы местного самоуправления считаются автономными от органов госвласти. Однако по факту у нас налицо централизация власти. Объединение с органами госвласти в систему публичной власти что-то принципиально меняет? Как это изменит положение МСУ и в конечном счете жителей муниципалитетов?
— Мы хотим верить всегда в лучшее и надеяться, что принимаемые поправки внесут большую ясность, придадут органам МСУ больше реальных возможностей, а не просто полномочий, не обеспеченных ресурсами, придадут больше реальных управленческих инструментов, больше финансовой самостоятельности и т. д. Но, исходя из тех поправок, которые мы принимаем сейчас, напрямую это не следует. Это должно истекать из других действий.
Хотя можно представить и обратную ситуацию: де-факто разорвать существующую связь местного самоуправления напрямую с населением, встроив органы МСУ в единую систему принятия решений, которая, по разным мнениям, у нас и так избыточно централизована. Я как сторонник федералистской идеи выступаю за большую степень децентрализации.
Мне кажется, маятник в сторону централизации качнулся достаточно сильно, поэтому мы должны искать инструменты для повышения роли низовых структур в системе принятия решений. Тем более в условиях кризиса пандемии всплыла большая ответственность и необходимость большего учета мнения на региональном уровне. Но, честно говоря, я не увидел таких новых посылов к возможности увеличения полномочий именно органов местного самоуправления. То есть в условиях кризиса региональный уровень оказался наиболее востребованным для точечного принятия решений.
Правильно ли я понимаю, что включение в систему публичной власти органов МСУ теоретически несет риск разрыва связи муниципалитетов и населения? Куда в таком случае обращаться обычному человеку со своими бедами?
— У нас сложилась достаточно устойчивая практика, что нужно обращаться на самый верх…
Ну да, к президенту сразу…
— Да, потому что там будет принято наиболее эффективное решение. Самым действенным инструментом оказывается прямая линия с президентом – решения принимаются наиболее оперативно, адекватно. Есть разного рода горячие линии на региональном уровне. А на уровне МСУ, к сожалению, этого не сложилось, потому что органы МСУ не обладают необходимой ресурсной базой и необходимой гибкостью в части принятия решений. В этой связи получается, что обращение к ним становится менее эффективно, чем обращение в систему более централизованного принятия решений. Я, конечно, считаю, что нужно принимать меры по повышению возможностей, которые были бы у органов МСУ в части решения прямых запросов от населения и от бизнеса.
Будут ли, по вашему мнению, пересмотрены полномочия органов МСУ, расширены ресурсные возможности? Объективно – на голом энтузиазме многое не сделаешь.
— Мне хочется надеяться, это состоится. В данном случае должно быть принято ответственное решение. С точки зрения содержательности я на стороне тех, кто стоит на позиции повышения степени федерализации страны.
Что еще может измениться с объединением органов МСУ и органов госвласти в единую систему публичной власти? Например, возможен ли отказ от двуглавой системы в региональных столицах, возможен ли возврат выборов мэров?
— Возможен, но нужно понимать, чего мы хотим этим решением достичь. В 2012 году мы вернулись к прямым выборам губернаторов. Но нельзя сказать, что произошло какое-то кардинальное изменение ситуации с точки зрения самого процесса – назначения или выборности. Мы понимаем, что в абсолютном большинстве случаев происходит просто легитимизация решений, принятых руководством страны, через выборы. Такая практика имеет место. Она имеет и негативные черты, и позитивное начало. В этой связи, говоря о возврате прямых выборов мэров и ухода от системы сити-менеджеров, надо понимать, что, с одной стороны, такой возврат возможен, с другой – он не ведет автоматически к решению тех проблем, которые, как нам кажется, могут быть решены через подобные изменения принципов деятельности органов местного самоуправления.
Возможно ли, что изменение Конституции подтолкнет к новой муниципальной реформе, к кардинальной корректировке 131-го закона о местном самоуправлении 2003 года?
— Об этом достаточно много говорится. На самом деле после 2003 года у нас неоднократно вносились существенные поправки в 131-й ФЗ. Мне представляется, что реформа первой половины 2000-х годов оказалась неуспешной. В силу прежде всего того, что сложно сочетать формализуемые и не формализуемые принципы, которые существуют в документарной форме и используются на практике. Есть реальная надежда, что при построении единой системы органов публичной власти будет больше ясности и не будет столь больших разрывов в законодательных принципах и в реальной практике.
Фото: ФедералПресс / Елена Майорова