Проблемы развития местного самоуправления и государственную региональную политику в сфере МСУ обсуждали в Нижнем Новгороде на организованной РАНХиГС и ее филиалами межрегиональной научно-практической конференции. Эксперты отметили тенденцию к огосударствлению местного самоуправления: усилена роль регионов в порядке формирования и избрания органов МСУ. Более того, в условиях финансовой зависимости от регионов муниципалитеты готовы поступиться принципом самостоятельности взамен на ресурсы для реализации полномочий. Подробнее – в материале «ФедералПресс».
Начиная с 2014 года полномочия субъектов Федерации в сфере регулирования организации местного самоуправления (МСУ) существенно расширены, и потому оно приобретает особое значение, сказал, открывая конференцию, ее модератор, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, профессор Института управления и регионального развития Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС) Эмиль Маркварт.
«Понятие организации местного самоуправления весьма коварное, и в зависимости от того, каким содержанием мы наполним эту организацию, будет зависеть, будет ли этот институт продолжать свое существование, или мы в конечном итоге создаем государственную власть на местах, задача которой в том, чтобы выполнять указания государственной власти регионального уровня. Вполне возможно, что чрезмерное регулирование МСУ с регионального уровня может привести к негативным последствиям и ударит по развитию института МСУ», – сказал он.
Ни людей, ни денег
Такое регулирование со стороны регионов проявляется, в частности, в определении территориальной организации муниципальных образований, в упразднении местного самоуправления на поселковом уровне. Участники конференции объяснили его сильным дефицитом управленцев на местном уровне, который не позволяет решать элементарные вопросы в сельских муниципальных образованиях. Подобрать глав местных администраций и депутатов на уровне сельских поселений не так и просто, поэтому, по мнению некоторых экспертов, такие поселения нужно присоединять к более крупным и более состоятельным. «В фарватере политики упразднения поселений в первую очередь идет Московская область. Это там мы говорим об отсутствии кадров и денег?» – сделал ремарку Эмиль Маркварт.
Другая территориальная проблема – преобразование муниципальных районов в городские округа. «Не вижу, в чем там может быть эффект. Удобство управления для администраторов очевидно: не надо возиться с сельскими бюджетами, сопротивлением сельсоветов. А с экономической точки зрения это совершенно не дает понимания, есть ли эффект, – считает профессор базовой кафедры государственного и муниципального управления Нижегородского института управления – филиала РАНХиГС Александр Мальцев. – Мы не имеем статистику на данный момент, каковы результаты преобразования муниципальных районов в городские округа. Приходится опираться на какие-то политические соотношения, сопротивление и согласие районов. Мне кажется, это серьезнейшая проблема, по которой нужно проводить исследования».
«Мы постоянно сталкиваемся с тем, что на уровне поселковых администраций ни людей, ни денег: у них нет нормального кадрового сопровождения для реализации полномочий, – объяснила заместитель министра внутренней региональной и муниципальной политики Нижегородской области Маргарита Красилевская. – На практике получается, что основное количество ресурсоемких полномочий передаются на уровень районов, и район эти полномочия исполняет. Поэтому укрупнение – это нормативное закрепление уже существующей реальности». По ее словам, универсального ответа, нужно ли повсеместное преобразование муниципальных районов в городские округа, нет: где-то оно оправдано, а где-то – нет.
«Не всегда результат выборов – результат голосования людей»
С получением субъектами РФ более широких полномочий в сфере организации МСУ изменения произошли в порядке формирования и избрания местных органов власти. По статистике, озвученной Эмилем Марквартом, около 40 % муниципальных районов в России формируют представительные органы не в ходе муниципальных выборов, как это было ранее, а путем делегирования. Что касается избрания глав муниципальных образований, то на сегодняшний день 25 субъектов РФ ввели для всех своих территорий конкурсную систему избрания глав, повсеместное их избрание депутатами действует в 15 субъектах Федерации, а повсеместные прямые выборы сохранились всего в четырех субъектах РФ. Некоторые регионы закрепили в законодательстве альтернативные варианты избрания глав, но де-факто придерживаются невыборной модели в качестве основной. «Как результат, на 1 марта 2018 года у нас всего 20 %, то есть каждый пятый, глав районов и 19 % глав городских округов избирались на муниципальных выборах, 38 % и 29 % соответственно – из состава депутатов, 42 % и 52 % – по конкурсу», – резюмировал профессор РАНХиГС.
Нижегородская область, напомним, ограничила избрание глав муниципальных образований одним вариантом – конкурсным одноглавием. Этот выбор заместитель председателя законодательного собрания Нижегородской области Ольга Щетинина объяснила тем, что двуглавая система управления даже в стабильных муниципалитетах зачастую уходила в область политической конкуренции. Глава МСУ Павловского района, председатель совета муниципальных образований Нижегородской области Виктор Куренков в свою очередь выразил мнение, что должна быть не только альтернативность вариантов избрания глав, но и механизм их отстранения от власти, если они плохо работают.
«Во главе любого процесса должен стоять человек, который сможет работать профессионально»
Противником прямых выборов на этом уровне выступила Маргарита Красилевская. «Из личного опыта знаю, что не всегда результат выборов это результат голосования людей. Технологий масса. Во-вторых, если мы посмотрим на явку на муниципальных выборах, она традиционно очень низкая. Поэтому интереса людей к этому процессу нет, он искусственно во многом формируется в процессе избирательной кампании. При этом избирательное законодательство критериев профессионального уровня, опыта работы кандидатов не содержит. Когда кандидат на должность главы приходит в конкурсную комиссию, оценивается и опыт его работы, и его профессиональные навыки и квалификация, и представительный орган принимает решение на основе того отбора, который провела конкурсная комиссия», – пояснила свою точку зрения замминистра.
Приостановить наступление на МСУ
В выступлениях экспертов прозвучали тезисы, что принцип самостоятельности местного самоуправления в России, который некогда серьезно отстаивался на федеральном уровне, в настоящее время уже не является приоритетом. Если законодательство и предоставляет муниципалитетам самостоятельность, вопрос возникает в другом – обеспечивает ли оно их ресурсами. «Если взять последние полномочия, записанные за нами, – 836 полномочий, а финансово закреплено 131. Поэтому говорить, что совсем самостоятельны, я бы не стал, – привел цифры Виктор Куренков. – Нужен хороший финансовый закон для местного самоуправления. У нас бюджет иногда настолько зажат, мы говорим о субвенциях и дотациях, но все это нужно доказать, нужно просить».
Вице-президент Центра стратегических разработок Наталья Трунова уверена: только передача, в том числе, налоговых поступлений является стимулирующей мерой для местного самоуправления. В тех регионах, где полномочия не просто передали муниципалитетам и забыли о них, а работают вместе с ними по выстраиванию взаимодействия с налоговыми и правоохранительными органами, сразу же виден эффект для территорий, считает эксперт.
По мнению Натальи Труновой, регионы «зеркалят» на местное самоуправление отношение Федерации к регионам. «Я за принцип справедливости. Если Федерация что-то забирает у регионов, и регионы забирают у муниципалитетов, принцип ответственности должен сохраняться. Я часто вижу, когда полномочия и финансы забираются, а, к сожалению, ответственность перед населением продолжают нести местные органы. Это самая больная для имиджа местного самоуправления тематика», – добавила она.
«Каждый из уровней публичной власти – как органы МСУ, так и региональная власть, безусловно, понимают, что обладание ресурсами – это очень важный фактор, и в определенной степени тянут одеяло на себя, – констатировал Александр Егоров. – Мы говорим о недопустимости ущемления интересов органов МСУ, но зачастую забываем, что органы местного самоуправления достаточно свободно к этому относятся, говорят, что надеются на поддержку регионалов, и здесь готовы поступиться определенными принципами и интересами». Проще говоря, речь идет о добровольном отказе от самостоятельности взамен на деньги.
«Мы подчиняемся региональным органам власти. По Конституции и по закону не подчиняемся, а по факту куда деваться, когда ресурсы на уровне региона и муниципальные образования целиком от этого зависят? Это проявляется та самая тенденция жесткого огосударствления местного самоуправления. Постепенно, но удавочка стягивается. Не будет самостоятельности на местном уровне хотя бы в какой-то мере, – я думаю, начнутся очень негативные процессы. Видимо, пора приостановить наступление на местное самоуправление», – резюмировал Александр Мальцев.
Фото: Нижегородский институт управления – филиал РАНХиГС