Одна из поправок к Конституции РФ, которая была одобрена на общероссийском голосовании 1 июля, предусматривает создание в стране федеральных территорий. «ФедералПресс» писал ранее, какие возможны сценарии развития этой истории. Вместе с тем для многих экспертов создание федеральных территорий остается темой-загадкой (в конце концов, пока даже закон не принят). По какому пути пойдет Россия – по западному или по собственному – неясно. Очевидно лишь одно – тема долгоиграющая, и на создание даже первой ФТ могут уйти годы. Своим видением федеральных территорий в России с «ФедералПресс» поделился заместитель председателя экспертного совета Фонда ИСЭПИ, главный редактор альманаха «Тетради по консерватизму» Родион Михайлов.
Родион Владимирович, в советское время у нас было множество закрытых городов. Допускаете ли вы, что как раз они (не все, может быть выборочно) могут стать федеральными территориями?
— Так называемые ЗАТО – закрытые административно-территориальные образования – уже являются территориями с особым статусом, по сути административно-территориальными единицами в нашем федеративном государстве. Они находятся в ведении федеральных органов власти, которые устанавливают систему управления каждым из них. Таковых ЗАТО у нас на текущий момент 38, причем данное число может меняться от года к году. Соответственно федеральному центру нет особой нужды менять статус ЗАТО на статус федеральной территории.
Уже звучали предложения о территориях для реализации крупных бизнес-проектов. Опять же, у нас есть особые экономические зоны. Нет ли здесь противоречий? Возможно ли, что законодатель пойдет именно в этом направлении?
— Я не вижу здесь особых противоречий, поскольку здесь действуют разные логики. Логика особых экономических зон – точечное создание компактных территорий с особым юридическим статусом, позволяющим вести максимально свободную экономическую деятельность и тем самым привлекать инвесторов всех мастей. Зачастую регионы выступают лоббистами создания ОЭЗ в том или ином своем муниципалитете (именно в рамках одного муниципалитета их и разрешено создавать за исключением ОЭЗ туристско-рекреационного типа), рассчитывая на последующий экономический рост всего региона в целом.
Логика федеральных территорий – выведение управления конкретной территории, обычно в силу ее исключительной особенности, из ведения субъекта Федерации, возложение управленческих функций на федеральный центр. Лоббистом здесь выступает именно федеральный центр. И задача состоит в том, чтобы данная территория принадлежала всему государству, а не отдельной его федеративной единице. Впрочем, не исключено, что обе логики могут быть объединены в рамках какого-то эксперимента, вероятнее всего международного. Например, в случае создания особой экономической зоны на территории РФ при участии Китая – здесь можно пофантазировать на эту тему.
Высказывались мнения, что к федеральным территориям могут быть отнесены особо охраняемые природные территории, Арктическая зона, Байкал. Насколько это было бы правильным шагом? Эти территории и так находятся в зоне повышенного внимания.
— Считаю подобное решение исключительно правильным. Прибрежные арктические регионы – это стратегический ресурс нашего государства, осознание значения которого в нашей политической элите началось сравнительно недавно. Арктика – это межконтинентальный морской путь, природная альтернатива «шелковым путям» различных типов, которые вынуждены решать вопросы транзита через многие государственные границы. Учитывая территориальную удаленность от основных экономических районов страны, малую численность населения, сложность освоения этих территорий из-за дефицита инфраструктуры и суровости климатической зоны, стратегическое значение, которое, помимо упомянутого морского пути, определяется также запасами уникального сырья и военной компонентой (в Арктике – и наш ядерный щит, и наш ядерный меч), арктические прибрежные регионы – первые кандидаты на преобразование в федеральные территории.
Что касается Байкала, иных уникальных природных зон, то они также составляют стратегический ресурс всего государства. Но здесь логика несколько иная: зачастую для сохранения уникальности данных территорий и их туристско-рекреационного развития эффективнее прямая рука Москвы, чем многоуровневое управление при участии также и субъекта Федерации и соответствующего муниципалитета. Федеральные средства, вливаемые в эти регионы, требуют прямого федерального управления и федерального же контроля.
В 67-й статье Конституции сказано, что «на территории РФ в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории». Если правильно понимаю, эти самые федеральные территории могут появиться внутри любого субъекта, в том числе любого из трех городов федерального значения?
— Именно так. Но я бы добавил и еще один вариант – создание федеральной территории из территории нескольких субъектов Федерации, причем любого типа – республики, края, области, автономного округа или автономной области (у нас она одна – Еврейская), города федерального значения.
Как будет устроено управление этими территориями в таком случае? Если, к примеру, взять Арктическую зону. Целиком – это несколько субъектов Федерации. Кто должен управлять из них Арктикой? Вряд ли это будет какой-то условный «надгубернатор»?
— Здесь возможны самые различные варианты, которые должны быть прописаны в соответствующем федеральном законе. Возможен и спецпредставитель федерального центра – назначаемый губернатор с особыми полномочиями, и министр в составе правительства РФ, может быть даже в статусе вице-премьера, еще какие-то варианты, включая коллегиальные управленческие структуры, министерство. Но в духе нынешнего времени я бы рискнул предположить создание профильной государственной корпорации для выполнения этих функций.
Вопрос и по бюджетам федеральных территорий. Как они будут формироваться? Более того, допускаете ли вы, что бюджет региона, в котором будет создана такая территория, потеряет доходы за счет изменения статуса, формального отделения какой-то его части?
— Допускаю, поскольку вопросы налогообложения, доходов и расходов на федеральных территориях регулируются федеральным центром. Соответственно уровень субъекта Федерации из этой цепочки выпадает.
По вашим прогнозам, когда в России может появиться первая федеральная территория и где? Опыт зарубежных стран, где созданы федеральные территории, должен учитываться?
— Прежде всего хотел бы заметить, что вопрос давно назрел и перезрел. Россия – редкое федеративное государство, вся территория которого состоит из ее субъектов. Может быть, за исключением крайне незначительных с точки зрения общей территории вкраплений ЗАТО. Большинство федеративных государств состоят не только из федеративных единиц – субъектов Федерации, но и из федеральных округов, выполняющих столичные функции, федеральных территорий, находящихся в ведении исключительно федеральных органов власти, островов, также подчиненных непосредственно федеральному центру, и это далеко не полный перечень. Примеров масса, причем самого различного рода.
Для нашей страны, важно отметить, федеральными подобные территории становились как изначально при формировании федеративного устройства страны, условно – «на пустом месте» в юридическом смысле, так и впоследствии из территорий уже сформированных и действующих субъектов Федерации. Самый яркий пример – это, конечно, федеральный округ Колумбия в США – District of Columbia (D.C.), в котором располагается столица страны Вашингтон. Когда-то его земли принадлежали штату Мэриленд. Считаю, что именно в отношении рассматриваемого нами вопроса уместно хорошее штудирование зарубежного опыта федеративных государств.
Прогнозы в политике – дело неблагодарное. Но я все же рискну. Полагаю, что первая федеральная территория появится в РФ в ближайшее десятилетие. И, как я уже отметил, первый кандидат – это Арктика, а точнее – арктические регионы. Вся прибрежная зона Арктики должна находиться в непосредственном ведении федеральных органов государственной власти. Такой порядок диктуют национально-государственные интересы России, стратегия нашего общегосударственного развития.
Также будут вестись периодически дискуссии о создании федерального округа со столичными функциями на базе территории Москвы – центральной ее части, на которой сконцентрированы федеральные государственные ведомства. В пользу подобного решения будут приводиться примеры из международного опыта: помимо США, федеральные столичные округа выделены в Пакистане, Малайзии, Индии, Нигерии, Аргентине, Венесуэле, Мексике, Бразилии, Австралии. Как видите, география данной практики широка.
Но важно подчеркнуть, что подобные идеи идут вразрез с другой «столичной» логикой, которая также активно обсуждается и даже получила пусть и единичное, но воплощение – в виде переезда Конституционного суда РФ в Санкт-Петербург. Данная логика состоит в распределении столичных функций между различными территориями, между различными городами. Перенос федерального органа власти в другой регион – мощный толчок к развитию данного региона, перенаправлению в него федеральных бюджетных потоков, созданию соответствующей инфраструктуры, наконец – повышению престижа, наращиванию символического капитала.
В целом в России институт федеральных территорий было бы полезно использовать с целью сокращения численности субъектов РФ для повышения управляемости страной (РФ – абсолютный лидер по числу субъектов Федерации среди всех федеративных государств мира); перевода территорий, являющихся основными донорами федерального бюджета, под федеральный контроль (это ресурс для выравнивания региональных экономических диспропорций); разрешения потенциальных этнических конфликтов (федеральная территория лишена этнической окраски, вопрос о титульном этносе автоматически снимается); сохранения природной и культурно-исторической уникальности отдельных регионов страны.
В этой связи стратегически было бы оптимально перевести в статус федеральных территорий два газо- и нефтедобывающих автономных округа – Ямало-Ненецкий и Югра (ХМАО). Попутно мы бы продвинулись в решении проблемы сложносоставных субъектов РФ (оба АО входят в состав Тюменской области). Но данный вопрос требует серьезной политической подготовки, ожидать скорого его разрешения я бы не стал.
Скорее можно ожидать появление федеральных территорий в зоне природных заповедников и особых туристско-рекреационных локаций, бальнеологических курортов: Кавминводы (регион еще в советские годы имел особый статус в составе Ставропольского края, да и сейчас является курортом федерального значения), Байкал, Алтай – здесь статус федеральных территорий может увязываться с федеральным же финансированием.
Наконец, статус федеральной территории может стать методом решения колоссальной проблемы – деградации Русского Севера. Определенные части из состава Вологодской, Архангельской областей, Коми и Карелии могут стать единым масштабным культурно-исторически-природным федеральным заповедником, призванным спасти от полного уничтожения уникальную русско-северную культуру. С целью сохранения ее наследия, которая является достоянием не только России, но и мировой культурной копилки, стоит подумать о создании специальной федеральной территории, управляемой напрямую из центра, с соответствующим финансированием и соответствующей миссией. Впрочем, именно этот пример не из области прогнозов, а скорее – моих личных мечтаний.
Фото: lbt.yanao.ru