В обновленной российской Конституции появилась статья, о которой в течение нескольких месяцев подготовки к голосованию не говорили совсем ничего. За исключением только того февральского дня, когда предложение о выделении федеральных территорий было озвучено как поправка в Основной закон страны. Однако что это за территории, по какому принципу они должны создаваться и управляться, наконец, когда они могут появиться, пока остается неясным. Какой бонус может получить Собянин, чего лишатся нефте- и газодобывающие регионы и какова связь с Римской империей? «ФедералПресс» расскажет о сценариях создания федеральных территорий и вместе с экспертами спрогнозирует, как такое деление может выглядеть в России.
Асимметричная федерация
Тема создания федеральных территорий в России возникла в медиапространстве, пожалуй, единожды. В начале февраля член рабочей группы по подготовке поправок к Конституции России, спикер Тульской областной думы Сергей Харитонов предложил внести в Основной закон страны изменения, которые позволят создавать территории, «в силу своей специфики требующие особого управления». «Это обусловлено вопросами безопасности, экологии, экономики. Например, это территории, где размещаются военно-стратегические объекты, такие как космодром Восточный, заповедники и иные особые особо охраняемые зоны (озеро Байкал, Кавказские минеральные воды)», – пояснил Харитонов.
Озвученную спикером Тульской облдумы поправку поддержали и другие члены рабочей группы, в том числе ее сопредседатель, глава комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас. Более того, сенатор заявил, что это принципиальная, достаточно важная новелла, и привел свои примеры территорий, которые могли бы иметь особый статус: Арктика, крупные военные объекты, а также закрытые территориальные образования (ЗАТО).
Свои федеральные территории имеют многие зарубежные страны, в том числе США, Австралия, Канада, Индия, Малайзия, Венесуэла, Бразилия, Мексика, Аргентина. В ряде из них созданы столичные федеральные территории. Что-то из зарубежного опыта наверняка будет учтено и в российском конституционном законе о федеральных территориях.
Как рассказал «ФедералПресс» заместитель председателя Общественной палаты Москвы, журналист Алексей Венедиктов, «приблизительная схема понятна»: федеральные территории после принятия конституционного закона могут появиться в любой точке страны, где, по сути, будет введено прямое президентское управление (другой вариант, как это есть в ряде стран, – прямое подчинение федеральному правительству). Причем по разным причинам: это может быть как кризисное управление, так и особые экономические условия. Наместником президента на федеральной территории станет, по словам Венедиктова, чиновник с более широкими полномочиями, чем у нынешних полномочных представителей главы государства в округах. «Указом президента с согласия Госсовета будет назначен префект. Он будет иметь те же полномочия, что и постпред президента, плюс бюджетные полномочия, то есть добавится распоряжение финансами. Таким образом, реальная власть на этих территориях перейдет от избранных губернаторов, если там еще внутри останутся губернии, к этому префекту. Возможно, он как-то будет по-другому называться, но это а-ля проконсул Римской Империи», – рассказал Венедиктов.
Во всей истории с федеральными территориями не менее важно другое: выделение таких особых административных образований приведет к возникновению асимметричной федерации. Алексей Венедиктов поясняет: сейчас «все субъекты обладают одними и теми же полномочиями», из общего списка регионов выделяются, пожалуй, только несколько субъектов (в том числе национальные республики, Ямал и ХМАО), где губернаторов по представлению президента утверждают местные парламенты (собственно, это тоже признак асимметричности). Но с принятием закона асимметрия усилится.
Территория ЗАТО
Каким будет (должен быть) российский вариант создания федеральных территорий, пока никто сказать не может. Да, с одной стороны, упомянутые выше сенатор Клишас и спикер Тульской облдумы Харитонов дали наметки, по какому принципу нужно пойти. С другой – как это оформить юридически? А может быть, пойти по наилегчайшему пути: ведь сохранились в России с советских времен закрытые города (сегодняшние так называемые ЗАТО), есть особые экономические зоны – их статус скорректировать?
В России на текущий момент 38 ЗАТО. Вместе с тем их количество постепенно сокращается: 44 ЗАТО было еще в 2013 году. Согласно федеральному закону, ЗАТО имеет свои органы местного самоуправления и статус городского округа. При этом его границы «могут не совпадать с границами субъектов РФ», а «населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, входят в состав городского округа». Закрытые административно-территориальные образования находятся в ведении федеральных властей: например, по вопросам административной подчиненности, границ и отведения земельных участков организациям и объектам, управления здравоохранением решения принимаются федеральным правительством. Но в случае, если ЗАТО входит в границы конкретного субъекта, отдельными полномочиями по управлению закрытой территорией наделяются региональные органы власти. В любом случае, полный надзор за такими территориями идет из Москвы.
В самом начале обсуждения конституционной поправки о федеральных территориях сенатор Андрей Клишас говорил, что эти образования не будут входить в состав субъектов. И все же, как считает ведущий аналитик Агентства политических и экономических коммуникаций (АПЭК) Михаил Нейжмаков, исключать вероятность того, что «определенную связь с субъектами РФ, в состав которых они ранее входили, эти территории сохранят», нельзя. Собственно, отчасти по такому принципу и существуют закрытые города.
В некоторой степени федеральную территорию напоминает Байконур, который имеет временный статус города федерального значения РФ. Находится он, правда, за пределами страны, и не входит в состав России, а арендуется у Казахстана (пока договор аренды до 2050 года). Но в городе действует российское законодательство (правда, граждане РК живут еще и по своим законам), работают российские структуры – миграционная и налоговая служба, военный суд, органы внутренних дел, пенсионный фонд и т. д. Даже автомобильные номера имеют привычный для России вид – с кодом, в Байконуре это 94Rus. Глава Байконура назначается совместным решением президентов России и Казахстана. Но в городе действует еще и общественное самоуправление. В общественный совет входят представители ТОСов (территориальное общественное самоуправление) и работники местных предприятий и организацией. Действует этот орган на основе положения, которое приняли жители города.
Похожий на байконурский принцип управления, который могут распространить на будущие федеральные территории (только, понятно, они уже будут располагаться на российской земле), описывает политолог Михаил Нейжмаков. «Возможно, территориальный орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий федеральные полномочия и распоряжающийся федеральными средствами, будет сосуществовать на таких территориях с муниципальными органами власти, – отмечает эксперт. – Возможен и более простой вариант – с назначаемым из Центра главой администрации и избираемым жителями представительным органом власти».
Столичная федеральная территория
Вариант создания столичной федеральной территории у многих вызывает сомнения, но именно он обсуждался еще девять лет назад. В 2011 году на Петербургском экономическом форуме тогдашний президент Дмитрий Медведев впервые озвучил идею создания некой столичной территории за МКАД и предложил разместить там различные властные структуры. По сути, Медведев предлагал последовать образцу США, Австралии, Индии, Бразилии и других стран. В Соединенных Штатах, например, федеральная столичная территория – это округ Колумбия (или город Вашингтон), где сконцентрированы федеральные органы власти, посольства других стран, международные организации.
Тогда, в 2011 году, тезис Медведева развил его помощник Аркадий Дворкович. Комментируя эту идею СМИ, он заявил, что после расширения границ Москва получит статус федерального округа, что позволит приблизиться к основной задаче – «повышение качества управления в московском регионе». Однако для этого необходимо было внести поправки в Конституцию. Спустя год границы Москвы расширились, спустя девять лет внесены изменения в Основной закон.
Означает ли это, что недалек тот день, когда в границах московской агломерации появится столичная федеральная территория? Если такая территория появится, важно, кто ею будет руководить. Из суждений экспертов и зарубежного опыта следует, что, как и любая другая федеральная территория, она будет находиться в подчинении либо президента (через его ставленника), либо федерального правительства, и ни мэр Москвы, ни губернатор Подмосковья (а может быть, к тому времени уже официально объединенной агломерации, если следовать стратегии пространственного развития страны) не получат ее под свое крыло.
Но может случиться и другая история: столичная федеральная территория (да и другие) в случае ее создания уйдет под управление правительства России, возглавит которое нынешний мэр Москвы Сергей Собянин.
Вместе с тем директор Центра политологических исследований Финансового университета при правительстве РФ Павел Салин сомневается, что сейчас возможно создание столичной федеральной территории как таковой. «Московский мэр и так является супертяжеловесом по должности. Он станет тогда еще более тяжеловесным», – поясняет эксперт.
С другой стороны, неизвестно, как изменится политическая система в России в обозримом будущем, и «в новой конфигурации возможно все что угодно». Дело в том, что упомянутая выше идея Медведева в свое время была связана с конкретными бизнес-проектами. «Тогда были бизнес-интересы команды и окружения Медведева, под них была заявлена инициатива. Ситуация изменилась, команды Медведева не существует, она разгромлена, и инициатива… Хотя она исчезла еще раньше. Сейчас нет ни тех интересов, ни тех бенефициаров», – говорит Салин.
Депутат Госдумы Олег Нилов, в свою очередь, считает, что начинать выделение федеральных территорий со столичного региона будет опасно. «Москва и так уже государство в государстве, которое поглощает огромные ресурсы – людские, финансовые. Здесь с перебором централизация всего и вся, – убежден Нилов. – Разрастание государства Московия точно не полезно для страны в таких тяжелых демографических условиях, экономической отсталости большинства регионов. Это будет путь в никуда. Мы должны делать разворот в обратную сторону – из Москвы надо забирать многое, начиная с денег, институтов, центров влияния и т. д.».
По мнению политолога Михаила Нейжмакова, рискованно выделять федеральные территории внутри существующих субъектов «с проживающим там многочисленным населением и влиятельными местными элитами». «Такие территории, как правило, обладают большим конфликтным потенциалом – и Центру объективно выгоднее находиться «над схваткой», чем быть погруженным в местные конфликты в регулярном режиме», – поясняет эксперт.
Территория Next
До появления хотя бы проекта федерального закона тему федеральных территорий пока не комментируют в профильном комитете Госдумы. По словам депутата Дениса Парфенова,«тон будет задавать Администрация президента». «Если создание федеральных территорий будет укладываться в стратегию пространственного развития, по которой хотят всю страну свести к 20 крупнейшим агломерациям, это, конечно, очень плохо, – убежден Парфенов. – При таких гигантских просторах, как у нас, загонять людей в 20 сверхгородов, – это плохая идея и с точки зрения национальной безопасности, и с точки зрения эпидемиологической».
Пока эксперты лишь анализируют текущую ситуацию и события. Например, политолог Павел Салин допускает, что закон о федеральных территориях после его появления может быть апробирован на Ненецком автономном округе. Напомним, в мае врио глав НАО и Архангельской области подписали меморандум об объединении. Однако вскоре от этой идеи им пришлось отказаться – жители НАО, пусть их и не много, выступили категорически против присоединения своего самодостаточного региона к бедному Беломорью. «В итоге от этой формы отказались. Сейчас как раз удобная поправка о федеральных территориях. Жители НАО обоснованно опасаются, что эта поправка может быть использована для того, чтобы каким-то образом НАО инкорпорировать в Архангельскую область», – поясняет Салин.
Дальше – больше. Если следовать логике «богатые должны помогать бедным», подобная схема может быть наложена на ресурсообеспеченые Ямал и ХМАО. Объединение «тюменской матрешки» – тема гораздо более давняя, чем присоединение НАО к Архангельской области. И здесь свою роль еще играет многосоставность этих регионов.«Следует понимать, что у федерального центра сейчас основная задача – максимальное упрощение процесса управления. Он отказывается от федерализма 90-х годов. Матрешечные регионы в эту концепцию не вписываются, – уверен Павел Салин. – Фундаментальная позиция Москвы как федерального центра в этом вопросе понятна, а как, в какой форме и когда она будет этот вопрос решать, остается ждать».
В экспертном сообществе также высказываются мнения, что создание федеральных территорий на основе самых богатых регионов страны даст Центру свободу в распоряжении их сверхдоходами. Сами ресурсообеспеченные субъекты делиться с бедными регионами не хотят, а в случае смены статуса и перехода под прямое федеральное управление выбора у них не останется.
Насколько тема долгоиграющая, покажет время. Политолог Михаил Нейжмаков считает, что быстрых решений в этой истории ждать не стоит. Достаточно вспомнить некоторые примеры законодательных решений, конституционных поправок, которые в жизни так и не были использованы, по сей день «остаются спящими». Скажем, Владимир Путин так и не воспользовался до сих пор конституционной поправкой о «президентской квоте» в Совете Федерации. А принята она была еще в 2014 году. «Не стоит исключать, что между принятием в будущем профильного закона о федеральных территориях и решениями о создании конкретных подобных территорий будет выдержана пауза, возможно, даже довольно длительная», – полагает эксперт.
Фото: ФедералПресс / Елена Сычева