Экономический кризис сказывается на российской бюджетной системе, и сильнее всего его могут почувствовать на местах: муниципальные власти и раньше жаловались на нехватку денег, а теперь им и вовсе придется затянуть пояса. О том, почему мэрам не обойтись без концессий и оптимизаций, какие налоги стоит перераспределить и как скажется на бюджетах новый закон о местном самоуправлении, «ФедералПресс» рассказала декан факультета экономики и менеджмента Уральского института управления РАНХиГС, доктор экономических наук Елена Качанова.
Почему в местных бюджетах нет денег
Елена Анатольевна, почему именно местные бюджеты сейчас находятся в зоне риска? Какие угрозы несет в себе ситуация неопределенности?
— Органы местного самоуправления – это третий уровень публичной власти в России, поэтому им всегда недостает финансовых ресурсов, которые по большей части консолидируются на федеральном и региональном уровнях. К тому же у муниципалитетов постоянно прибавляется расходных обязательств, так как в каждом новом федеральном законе есть дополнительные полномочия для органов местного самоуправления. К сожалению, финансов для их реализации иногда не хватает.
Муниципальных образований очень много: если региональных бюджетов у нас 89, то муниципальных – около 21 тысячи. Только в Свердловской области их 94. У них разные правовые статусы и разный уровень финансовой самостоятельности.
В своей недавней статье вы разделили свердловские муниципалитеты на три категории. Какие из них наиболее устойчивы к кризису, а какие находятся в зоне риска?
— Наименее уязвимы муниципалитеты первой группы – это те, где есть градообразующие предприятия, составляющие экономический профиль Свердловской области. Это предприятия черной и цветной металлургии, горнодобывающей промышленности, военно-промышленного комплекса. К этой группе относятся, например, Нижний Тагил и Верхняя Салда – всем известные муниципалитеты со своими брендами.
Вторая группа, скажем так, промежуточная: там есть градообразующие предприятия, но они менее экономически рентабельны. Это уже небольшие городские округа. Муниципалитеты третьей группы расположены в основном на севере и востоке области: градообразующими организациями там, как правило, являются подведомственные учреждения, а бизнес сокращается в условиях экономической рецессии и санкций. В силу природно-географического расположения, демографии, экономики они менее финансово самостоятельны и рассчитывают в основном на финансовую поддержку из областного бюджета.
Партнерство с бизнесом
Вы выделяете несколько десятков лучших практик, какие из них вы бы назвали основными?
— Эти практики были собраны на основе мнений самих участников бюджетного процесса – специалистов управлений и департаментов финансов в составе исполнительно- распорядительных органов местного самоуправления. Наверное, лучше всего привлекать крупный бизнес к строительству и содержанию объектов инфраструктуры. В Реже, Верхней Салде и других городах бизнес за счет своих средств строит или капитально ремонтирует объекты, которыми пользуются все жители. Это можно назвать и муниципально-частным партнерством, и социальной ответственностью бизнеса.
Пожалуй, самый наглядный пример у нас – Нижний Тагил, где «Евраз» помог построить мост, но зато власти закрыли глаза на отсутствие санитарной зоны вокруг комбината. Какие еще способы убедить бизнесменов существуют?
— Это зависит от взаимодействия руководства муниципалитета и крупного бизнеса, от того, как построены коммуникации. Например, нужно убеждать бизнес тратить финансовые ресурсы на экологию, ведь работники и руководство комбината живут в том же самом городе, дышат тем же загрязненным воздухом, возможно, страдают социально значимыми заболеваниями. Надо объяснять, «дружить», объяснять выгоды от участия в этих проектах. Ведь бизнес формирует тем самым деловую репутацию, которая тоже стоит денег. Она зависит от того, какую часть доходов он тратит на дороги, парки, спортивные объекты, охрану окружающей среды в «своем» муниципалитете.
В качестве одного из инструментов вы называете передачу в концессию бизнесу объектов ЖКХ. К сожалению, в Свердловской области есть негативные примеры концессий, а в некоторых городах объектам попросту не могут найти инвестора. Как избежать таких ситуаций?
— Сейчас идет массовое преобразование муниципального имущества: какое-то передается на региональный уровень, какое-то – в частные руки, какое-то становится предметом муниципально-частного партнерства. Считаю, что концессия напрямую применима в сфере ЖКХ. Это социально значимые услуги, без которых мы не можем обходиться, но имущественный комплекс устарел морально и физически. Чтобы его обновить, нужно искать заинтересованных концессионеров, потому что за эти сферы муниципалитет отвечает.
На мой взгляд, ЖКХ не может быть убыточным: люди всегда потребляют воду, пользуются канализацией, им нужно тепло в квартирах и офисах. Да, в силу ограничения на рост тарифов эта сфера поддерживается из бюджета, но частный партнер все равно может получать прибыль. И наряду с негативными примерами в Свердловской области у нас есть и позитивные.
Чтобы избежать каких-то афер, нужны грамотные юристы, которые смогут провести экспертизу при заключении концессионного договора. И муниципалитет должен сохранять контроль за имуществом даже при договоре концессии.
Оптимизация возвращается
В статье вы несколько раз употребляете термин «оптимизация», на который свердловчане нервно реагируют после неудачной оптимизации медицины. Почему все же стоит вернуться к этой теме?
— Мы живем в непростых условиях: оптимизируются не только муниципальные учреждения, но и наши семейные бюджеты. Поэтому оптимизация – один из способов сохранить муниципальные услуги и имущественный комплекс. Ведь этими услугами – общественным транспортом, дорогами, тротуарами, образовательными, спортивными и культурными учреждениями – мы пользуемся каждый день. Полностью передавать их в частные руки нельзя, и сохранить достойный комплекс мы можем в том числе и путем оптимизации.
Как тогда проводить оптимизацию, чтобы избежать негативных последствий?
— Например, она может проходить в сотрудничестве с коммерческими организациями: скажем, в том же здравоохранении есть компании, которые работают по квотам ОМС. Еще один путь – межмуниципальная кооперация: нет ничего плохого, если медики из условной Верхней Салды будут на два-три дня приезжать в Нижнюю Салду, чтобы провести диспансеризацию или прием узких специалистов. Актуальной темой являются и общественные организации и объединения, которые тоже могут предоставлять услуги – допустим, заниматься социальной реабилитацией тех или иных групп населения. Все это поможет сгладить негативные последствия оптимизации.
Часто возражают, что не всю работу муниципальных организаций можно вписать в отчеты. Например, один ребенок заходит в сельскую библиотеку на пять минут, чтобы взять книгу, а другой сидит там целый день, потому что у него пьют родители. Как перевести это на язык отчета, чтобы не снизить качество жизни населения?
— В условиях оптимизации мы должны сохранить сектор муниципальных учреждений исходя из потребностей пользователей. Если у ребенка пьют родители, то им должны заниматься органы опеки, а не библиотекарь. Раз мы решаем за счет местного бюджета содержать библиотеку или досуговый центр, необходимо сосчитать, сколько человек и какие группы населения пользуются их услугами. К сожалению, недопустимо ради одного ребенка оплачивать из дефицитного бюджета дорогостоящий комплекс и штат специалистов. Возможно, стоит оптимизировать эту библиотеку за счет слияния с домом культуры или музеем, если у них одинаковая целевая аудитория.
Налоги останутся на местах
В статье вы также поднимаете вопрос передачи части налоговых доходов с федерального и регионального уровня на местный. О каких именно средствах идет речь?
— Этот вопрос обсуждается уже почти полтора десятка лет, но ничего не происходит. Как правило, если вводятся новые налоги и сборы или увеличиваются ставки уже существующих, большая часть средств консолидируется на высших уровнях бюджетной системы, потому что там больше объемы затрат. Было бы неплохо применить какой-то порядок закрепления части федеральных и региональных налогов за местными бюджетами. Например, налога на имущество организаций или транспортного налога – такой опыт уже есть, к примеру, в Челябинской и Тюменской областях.
Можно увеличивать бюджеты и другими способами. Налог на имущество физлиц теперь рассчитывается исходя из кадастровой стоимости недвижимости, которая приближена к рыночной – это делается в том числе и для того, чтобы пополнить доходы муниципальных бюджетов.
Немало копий сломано в борьбе за перераспределение доходов от НДФЛ. Как вы думаете, нужно ли повышать процент, идущий в местные бюджеты?
— Этот налог составляет наибольшую долю в собственных доходах местного бюджета. Постепенно он будет переводиться на прогрессивную шкалу и, возможно, за счет этой схемы большая часть НДФЛ будет оставаться на муниципальном уровне. Кроме того, предлагается администрировать этот налог не по месту получения дохода, а по месту проживания физического лица. Это должно пополнить бюджеты городов «Большого Екатеринбурга». Сейчас многие жители Арамили, Березовского, Первоуральска, Ревды работают в Екатеринбурге и платят НДФЛ здесь, хотя пользуются инфраструктурой у себя дома.
В свое время один мэр говорил мне, что ему проще зависеть от субсидий, чем от НДФЛ. Мол, если градообразующий комбинат в середине года сократит половину сотрудников, то бюджет останется и без НДФЛ, и без субсидий.
— Он абсолютно прав: коммерческая организация имеет право сократить персонал, если у нее упадут объемы реализации продукции. Дотацию вы точно получите, раз она заложена в областной бюджет, а вот НДФЛ еще надо собрать.
В последний год вообще предлагают создать «Госплан 2.0». А еще до этого мэр Ивделя (ныне – председатель бюджетного комитета заксобрания) Петр Соколюк хвалил плановое хозяйство. Дескать, сейчас муниципалитеты тратят деньги на проектную документацию, не зная, получат ли они в итоге субсидию на стройку. Как вы оцениваете такие идеи?
— Наверное, в этом есть рациональное зерно. Уже сейчас мы принимаем бюджет на три года – с прогнозом на 2024-й и 2025-й, – так что основные инвестиции можно было запланировать. Пять лет, как в советское время, было бы многовато. Мы, начиная с 2020 года, видим, что факторов неопределенности становится все больше и больше.
Какими будут экономические последствия нового закона о местном самоуправлении?
— Я отношусь к нему неоднозначно. Новая редакция отменяет местное самоуправление на уровне сельских и городских поселений, что нельзя назвать правильным. В континентальной Европе местное самоуправление – это как раз уровень небольших поселений, коммун. Если есть пять-десять тысяч человек, они уже организуются в отдельную коммуну.
Но у этого закона есть и позитивная сторона. Местное самоуправление должно иметь экономическую самостоятельность, а без местного бюджета и налогового потенциала о какой самостоятельности мы можем говорить? Оптимизация количества муниципальных образований с учетом их реальной финансовой и налоговой базы – это положительный момент. Лучше создать один самостоятельный муниципалитет, чем распылять средства на десять небольших. Закон, может быть, и противоречит эталонам Европейской хартии местного самоуправления, но с точки зрения социально-экономической ситуации он скорее полезен, чем вреден.
Фото: Dmitry Chasovitin/Global Look Press/globallookpress.com